在欧盟以防止“碳泄漏”为名建立碳边界调整机制（CBAM）之时，美国也在推动制定美国版碳边境调节机制。不同国别、地区之间建立与国内碳市场基本衔接的碳关税，可能成为未来国际贸易的一个重要组成，全球性的绿色贸易壁垒正在形成。与欧盟相比，美国版碳关税仍处于构想阶段，基本框架来自于《清洁竞争法》（CleanCompetitionAct，以下简称“CCA”），其基本规则也与欧盟碳关税迥异。
美国版碳边境调节机制
渐露雏形
今年6月，美国参议员在国会上提出了CCA，通过对国外进口商与国内生产商超过行业平均水平的碳排放征收碳税，以促进产品制造商积极应对气候变化，也加强美国企业在全球市场上的竞争力。CCA一定程度上构建了碳关税壁垒，被认为是美国版碳边境调节机制（USCBAM）的雏形。但与欧盟碳关税相比，CCA在机制上存在明显差异：
一是征收标准不同。CCA采用基准线差值法进行碳税征收，具体而言，即对每个覆盖的行业设置碳排放基准线，生产者的碳强度超过基准线的部分需要缴纳碳税。行业基准线根据所覆盖行业的平均碳排放强度设置，2024年基准线为平均强度的100%，随后逐年按比例降低，2025-2028年每年下降2.5%，2029年以后每年下降5%。而欧盟对进口商品的征税标准为欧盟碳配额拍卖价格与在原产地已支付的碳成本之间的差额。二者的征收原则存在明显差异，欧盟力求对CBAM范围内的产品在碳成本缴纳方面实现覆盖，而美国对高出基准线的碳排放强度施加惩罚，以促进企业减碳。
二是有国别差异。CCA机制不但适用于进口商品，也适用于国内生产商，其国别差异体现在国内初级产品在出口其他国家时可以退税，并对国内产成品的原材料已支付的碳费用进行免税。而欧盟CBAM仅对欧盟范围外的进口商品进行征税。相对而言，欧盟CBAM机制具有更强的关税壁垒作用，而美国基于强度基准线的征税方式构建起来的国内保护，主要基于美国生产商的碳排放强度平均值低于大多数国外竞争对手的事实。整体上，美国经济的碳强度比其贸易伙伴低近50%。例如，印度碳强度几乎是美国的4倍。
三是覆盖行业不同。CCA机制启动时覆盖行业较全，但纳入产品门槛按包含原材料的总量逐步降低。从2024年起，将覆盖以下碳密集行业初级产品：化石燃料、精炼石油产品、石化、肥料、氢、己二酸、水泥、钢铁、铝、玻璃、纸浆和造纸、乙醇等，覆盖面较欧盟CBAM初期纳入行业更加广泛。2026年开始，将扩大至包含至少500磅（226公斤）覆盖范围内原材料的进口商品。2028年，覆盖范围原材料的最低数量将降至100磅。
四是定价标准不同。美国CCA采用政府定价机制，碳税起始价格为55美元/吨，每年将比通货膨胀率高出5%。而欧盟CBAM价格采用市场定价，与每个日历周EU-ETS配额的平均拍卖价格保持一致。
五是进口商碳强度的计算方式不同。对于数据不透明的国家，采用生产国整体经济的碳强度。对于数据透明、可核实的国家，根据生产国相关行业的平均碳强度超过基准值的部分，进口商需提供可核查的碳排放数据。对于最不发达国家将免收任何税费。
六是碳税用途不同。每年税收收入的75%将为涵盖行业提供有竞争力的赠款计划，进一步刺激对减少碳足迹所需的新技术的投资。其余25%的收入将用于帮助发展中国家脱碳和实现净零排放。
三措并举应对
美国碳关税挑战
相对欧盟碳关税，美国CCA中的规则框架显得不那么咄咄逼人，这与美国当前碳市场建设现状密切相关。拜登政府之前，美国对于应对气候变化态度消极，迄今仍未形成统一的碳市场。当前，美国仅形成了两个地方性碳交易市场，分别是加州交易体系和包含东北部11州的区域温室气体减排行动（RGGI）市场，但这两个市场在覆盖行业、价格水平方面均不统一。
按照欧盟的经验，碳边境调节机制一般是内部碳市场的延伸，以迫使其他出口国接受欧盟的碳定价标准和碳市场规则。而美国没有形成统一的碳市场和碳定价，国内企业也没有普遍承担显性碳成本，在建立碳边境调节机制时缺少正当性。采用相对碳强度的惩罚性税收，尽管实现了回避成熟碳市场的效果，但该做法是否有悖WTO的相关规则仍有争议。同时，CCA的征收方式没有考虑产品是否在生产国已支付碳成本，所以可能带来重复计算等问题。
美国版CBAM提上议程，意味着碳关税将成为影响未来国际贸易的一个重要因素，各国将在争夺绿色贸易优势方面展开激烈竞争。对中国的启示和影响如下：
首先，要继续大力推进能源绿色转型和可再生能源电力发展。美国提出的CCA框架尽管国别差异不大，但其能够形成碳关税壁垒的底气在于美国经济碳排放强度普遍低于全球贸易伙伴。美国CCA基于碳排放强度与基准值差额进行征税，这意味着我国将面临非常不利的状况。我国有相当一部分碳排放是由能源生产和消费带来的，实现能源电力绿色转型是必然出路。在以煤为主的国情长期存在的情况下，不断提升新能源渗透率，加大可再生能源电力替代，促进企业积极使用绿电生产，是实现单位产品碳排放强度下降的长远之计。
其次，要完善碳市场建设。由于美国碳市场机制不健全，所以美国版CBAM未涉及到有偿配额、差额碳成本补齐等问题，对于倒逼其他国家构建成熟碳市场（如纳入碳市场的行业扩维、引入有偿配额、调控碳价等方面）的压力不大。但是美国设计CBAM的困境却是一个反面教材，带来的启发是：如果我们拥有一个更加健全的碳市场，对于应对国际碳关税就能形成强大的缓冲能力，也有能力通过构建类似机制形成国际影响力，在全球绿色贸易中争夺主导地位。
再次，要建立能与国际互认的碳排放监测体系。对于数据不透明国家，CCA规则采用生产国整体经济的碳强度，而欧盟CBAM对于不能提供可核验数据的出口商采用相对较高的缺省值进行计算。不论出口美国还是欧盟，如果没有建立与国际互认的碳排放监测体系，都将增加国内企业出口时的碳成本。具体到CCA规则，虽然我国高耗能产业占比较高，但这并不能说明我国具体行业和具体产品的碳强度也高于美国。事实上，数据显示，经过多年治理，我国工业领域的很多产品（如水泥、电解铝、钢材等），其能耗强度已经达到或接近世界平均水平。建立透明、可核实的排放数据体系以及产品碳足迹体系，能为争取更好的产品碳强度计算方法创造条件。
（作者系中国碳中和五十人论坛特邀研究员。本文转自碳中和五十人论坛官微，原文有删改）
