我国油气管网设施公平开放与体制改革的要求还有一定差距，建议2024年在信息公开、强化监督、完善机制等方面发力，向更多市场主体公平开放。
天然气管道、液化天然气接收站、地下储气库及其附属基础设施等能否向“三桶油”（中石油、中石化和中海油）以外的更多市场主体公平开放，是中国油气体制改革是否成功的重要标志。
《油气管网设施公平开放监管办法》（发改能源规〔2019〕916号）（以下简称“《办法》”）明确油气管网设施运营企业应当无歧视地向符合开放条件的用户提供油气输送、储存、气化、装卸、转运等服务，无正当理由不得拖延、拒绝与符合开放条件的用户签订服务合同，不得提出不合理要求。国家管网集团成立四年来，按照《办法》的要求，在油气管网设施公平开放方面做了大量工作，保证了天然气行业的平稳运行。但油气管网的运维离“提升集约输送和公平服务能力”“油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放”的要求还有差距。
目前，油气管网基础设施公平开放还存在三个方面的突出问题。
一是管网新进用户的资格确认尚不完善。到目前为止，管网用户仍以“三桶油”为主。虽然油气管网设施公平开放主要面向非“三桶油”用户，但新进用户的资格、权利义务、退出机制等基础性制度安排尚不完善。2023年3月，国家能源局公开了《天然气管网设施托运商准入与退出管理办法（征求意见稿）》，明确管网用户的托运商定位及其权利与义务；国家管网集团也在此基础上提出了《国家管网集团托运商准入管理实施细则（征求意见稿）》。政府层面之所以对托运商及其相关的权利义务作出明确的规定，主要出于两方面考虑。一方面，“三桶油”与中小企业需要被统一公平对待。《办法》出台时国家管网集团尚未成立，管网设施主要由三大石油公司拥有且内部运行，公平开放对象不仅少，而且没有明确的资质条件和开放程序。国家管网集团成立后，对“三桶油”执行协议合作方式，对其他中小型托运商则统一采用合同模板。由于面向“三桶油”推行标准化合同存在阻力，托运商合同管理模式不统一，阻碍了公平开放的执行。另一方面，“三桶油”以外的托运商基本是新用户，它们是否能够按照合同约定开展运输活动还存在一些不确定因素，会直接影响管网使用效率和有序平稳运行。
二是公平开放运行机制存在堵点。这主要表现在三方面。第一，管容剩余能力确定难，信息公开频次低。随着“一张网”建设的推进，管容剩余能力的科学测算成为影响管网运行效率的重要因素之一。受多种因素影响，当前国家管网集团按月度公开管网剩余容量，尚做不到实时动态更新，用户无法及时根据需要申请或调整管容，监管部门也难以进行监管。第二，管容释放机制缺失，国家管网集团无法对用户强制实施管容的“非用即失”，存在管容“占而不用”现象，这既阻碍了管容剩余能力的信息公开，也浪费了宝贵的管容资源。第三，管输路径难以优化，这既有国家管网集团难以及时掌握管容剩余能力的因素，也有管输路径优化标准不统一、不透明的因素。国家管网集团将原来分属于不同企业和地方的管道进行整合，推进“一张网”建设，在此转变过程中，必然会出现局部管线运力冗余或者运力不足的问题。现有交易平台针对管网用户的管输路径优化主要还是人工择优，存在可选路径较少、空间受限等问题，与托运商要求的运距最短、运费最省也有差距，再加上信息公开不足、标准不统一，就会出现托运商的原有管输路径得不到保障、管输路径非最优等问题。
三是管输定价机制市场化程度低。管网基础设施实行“准许成本+准许收益”的政府监管定价，执行《关于核定跨省天然气管道运输价格的通知》（发改价格〔2023〕1628号）规定的“一区一价”定价办法。新办法虽然打破了传统的“一线一价”和“一企一价”模式，本质上仍是“固定费率+路径法”，按照运距计量费用，实现了区域内单位距离运费的相同。这一办法也存在一些明显缺陷。面对多变的市场需求，“固定费率”难以及时调整管容供给与需求的匹配。从用户需求角度来看，有不可中断用户、可中断用户；从季节性需求来看，有用气高峰季和淡季；还有一些意外冲击会对需求产生影响。“固定费率”难以适应市场需求的快速变化，当管容供过于求时，用户会尽可能地预订更短期的固定管容，管道运营商需要承担冗余运力的管理成本；当管容供不应求时，用户会尽可能地预订更长期的固定管容，管容存在被少数客户长时间占用的可能，对第三方的开放效率就会降低。“固定费率”也限制了国家管网集团利用价格机制的灵活性开发可中断用户，降低了管网运输的运营弹性。按照选取路径的运输距离计量费用也难以让用户满意，受信息公开程度和路径难以优化、标准难以统一等因素的影响，管输的时序安排、费率高低等都存在公平性问题，引发托运商的质疑。
深层次原因
进一步深入剖析这些问题，我们会发现原因主要有四个方面。
一是管网运输能力不足。截至2022年年底，我国长输天然气管道12万千米。据有关方面测算，按照“双碳”目标要求，预计到2035年还将新增天然气管道建设总里程约6.5万千米，其中新增干线管道2.95万千米、省级管道3.53万千米。中国天然气市场仍处于快速扩增中，管输容量需求也随之增加。管道长度和运输能力是满足需求、实现对第三方公平开放的物质基础，管网运输能力的不足加大了公平开放的难度。
二是“一张网”界定不清晰。《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（中发〔2017〕15号，以下简称“《意见》”）部署了八个方面的重点改革任务，其中一项是改革油气管网运营机制，提升集约输送和公平服务能力。《意见》提出，完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。按照功能定义，天然气干线管道是指连接天然气输配站和用户终端的管道，是整个输配系统中的主流程。它承载着天然气输送的主要任务，通常为高压管道，用于将天然气输送至不同的区域或建筑。但目前没有正式文件从技术层面或者功能层面界定哪些管道应纳入天然气干线管网。虽然国家管网集团组建时提到，压力达到4兆帕以上的管道即纳入国家管网，但是4兆帕并不是干线管道的评价标准。
三是“照付不议”执行难。2021年7月国家发展改革委发布的《天然气管网设施运行调度与应急保供管理办法（试行）》规定，“当托运商年度实际使用容量小于合同预定容量的90%时，管网运营企业按照合同预定容量的90%结算费用”，“托运商合同不满一年的，实际使用容量结算周期按合同周期确定”。“照付不议”是国际天然气供应合同中的一个基础条款。但我国由于天然气市场运行机制不健全，托运商自身面临的实际运行情况也非常复杂，“照付不议”的触发情形较多，执行较难。比如因天然气保供义务的强制性，托运商签订的购气量会比预测量多，遇上暖冬，天然气实际消费量又低于合同购气量，托运商难以按照合同约定使用运力。此外，托运商对预付款比例和退还、“照付不议”豁免等要求作出的调整诉求比较高，甚至出现了一些托运商为了回避“照付不议”条款而转做“中间商”的现象，这也影响了托运商制度的顺利运行。
四是管容交易机制尚未确立。从国际经验来看，管容的市场化交易机制是提高管道运输效率的重要保证。但我国管容市场交易机制尚缺乏实施的基础条件，突出表现是管输价格单一，管容无法进行拍卖，难以提高供需匹配度。目前国家管网集团管容分配主要采用集中受理和分散受理的形式，存在管容分配效率不高、路径分配协调难的问题，没有形成一级管容市场，二级管容市场建设更是甚少被提及。《天然气管网设施托运商准入与退出管理办法（征求意见稿）》在第十六条托运商应当履行的义务里提出，对无法履行的合同约定容量提前告知管网运营企业，并由其重新分配，保障管网设施进出气量平衡。对于管网运营企业来讲，强制退出有利于企业的相机运行，而市场交易更有助于提高管容资源配置效率，有利于提升公平开放服务水平。
进一步改进的建议
我国油气体制改革实行渐进式的市场改革之路，目前已经进入“深水区”，需要持续推动。2024年，在油气管网基础设施公平开放方面，建议政府层面重点推动以下三方面改革。
一是提高信息公开程度。建议政府层面完善对国家管网集团和托运商信息公开的要求，建立天然气管网信息报送、公开和披露制度，市场主体按照规定披露相关信息，提供与监管事项相关的信息资料。管网基础设施向第三方公平开放，涉及天然气产业链上中下游的多方利益关系，出现矛盾在所难免。但是，加强信息公开，例如公开托运商参与情况、管网剩余运力、运行路径情况等信息，有助于各主体在信息交流中不断地补齐短板、化解矛盾，妥善处理各种利益纠纷，将公平开放落到实处。
二是强化对公平开放的监督。政府监管是油气管网有效运行的重要保障。考虑到管网资产主要是从“三桶油”划转，为保证改革的平稳过渡，改革初期可给予大型托运商一定的区别对待，之后还是要加强其与中小企业之间统一公平对待的监管，逐步推行统一的合同模式。同时，结合保供责任制、“照付不议”结算周期以及不可中断管容产品等要求，公平合理地分配管容运力和运输费用。
三是完善管网运行机制。做好管网建设规划，抓住经济恢复期需要加大投资的机遇，加快管网基础设施建设；加快推出剩余容量分配机制和管容释放机制。可以考虑试行管输价格上限机制，为国家管网集团灵活满足市场需求创造宽松条件，进一步研究管输费两部制价格形成机制，推进天然气能量计量计价，助力“一张网”畅通运行，努力实现“管住中间、放开两头”的运行机制和天然气行业的高质量发展。
（作者系中国石油大学（北京）能源经济与金融研究所所长）
