2024年1月25日，国务院总理李强签署国务院令，公布《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称“条例”），自2024年5月1日起施行，该条例将替代自2021年2月1日起施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》，成为我国碳交易领域的法律基础，对促进全国碳市场规范有序运行和健康持续发展具有重要意义。条例中规定“重点排放单位可以按照国家有关规定，购买经核证的温室气体减排量用于清缴其碳排放配额。”
在全国碳市场过去的两个履约周期，生态环境部均明确了允许控排企业使用核证自愿减排量（以下简称“CCER”）来抵销配额清缴的规定，即控排企业可以使用CCER充当配额向主管部门完成部分履约任务，额度不能超过控排企业排放量的5%。全国碳市场中引入CCER抵销机制，关联了控排及非控排企业，扩大了全国碳市场的影响力。目前全国碳市场只认可CCER一种自愿减排机制，未来是否扩展，值得长期关注。
（来源：微信公众号“电联新媒” 作者：王迪）
CCER自愿减排机制历史沿革
前期实践
全国碳市场能够认可CCER抵销碳排放配额的清缴，得益于CCER已有扎实的工作基础。我国碳市场设立之初，就借鉴了国际碳市场制度设计经验，自2011年试点碳市场建设启动，就奠定了以总量控制下的碳排放配额交易为主，同时允许国内自愿减排项目产生的CCER参与抵销履约的基本格局。
2012年6月21日，国家发展和改革委员会颁布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，提出温室气体自愿减排交易机制，允许可再生能源、甲烷利用、林业碳汇等项目申请CCER，并通过碳市场交易获得额外的减排收益，各试点碳市场因地制宜地引入了该机制，这是自愿减排机制在我国的首次实践。
该机制在我国实施近五年后，2017年3月14日，国家发改委暂缓受理CCER交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请。据统计，共有1315个自愿减排项目获得备案，其中381个项目签发旧有CCER约7800万吨，新能源和可再生能源项目占比约90%。目前市场上流通的CCER均为旧有已核准项目的存量交易，截至2022年底，九家交易机构旧有CCER累计成交量约4.5亿吨；截至2021年底，八个区域碳市场累计使用约2900余万吨旧有CCER用于履约抵销，全国碳市场第一个履约周期使用约3273万吨旧有CCER用于履约抵销。除去区域碳市场及全国碳市场的履约抵销外，旧有CCER还可用于各类“碳中和”活动，例如零碳园区建设、大型活动碳中和等，目前旧有CCER余量已不多。
再次启动
自“双碳”战略目标提出以来，全国碳市场及相关配套机制的建设进展大大加快，在全国碳市场允许CCER参与履约且旧有CCER抵销殆尽的情况下，加快重启CCER自愿减排机制已是必然选择。
时隔十一年，2023年10月，生态环境部重新发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》及首批四个新方法学，新方法学作为指导CCER项目开发的主要依据，规定清晰，可操作性强，便于审定与核查；全国温室气体自愿减排注册登记机构和交易机构也在当月一并确定。2023年11、12月，主管部门发布了一系列相关的细则，结合已上线的全国温室气体自愿减排注册登记系统和全国温室气体自愿减排交易系统，CCER自愿减排机制重启所需的要素均已基本备齐，仅差审定与核查机构名单公布以及注册登记、交易账户公开运行。
2024年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场启动仪式在北京举行。中共中央政治局常委、国务院副总理丁薛祥出席活动，宣布全国温室气体自愿减排交易市场启动。但截至目前，新管理办法下的CCER项目注册、减排量签发仍未启动。
值得一提的是，随着CCER自愿减排机制的全面重启，旧有CCER于全国碳市场的使用期限也已明确，依据生态环境部发布的《关于全国温室气体资源减排交易市场有关工作事项安排的通告》，2017年3月14日前已获得国家应对气候变化主管部门备案的核证自愿减排量，可于2024年12月31日前用于全国碳排放权交易市场抵销碳排放配额清缴，2025年1月1日起不再用于全国碳排放权交易市场抵销碳排放配额清缴。
CCER自愿减排机制全面重启对全国碳市场影响
提升全国碳市场的活跃程度
如前文所述，CCER自愿减排机制为全国碳市场非控排企业参与碳交易提供了渠道，与全国碳市场目前仅允许控排企业开户交易不同，CCER交易市场允许金融投资机构、交易机构、碳资产管理机构等各类非控排企业直接开户参与市场交易。多元化的市场参与者必定能提升国内碳市场的活跃度，全国碳市场将更好地发挥其碳价格信号功能以及碳成本传导功能。
为全国碳市场提供新的供给
CCER自愿减排机制的重启，定会为全国碳市场提供新的供给，对全国碳市场的供需关系以及碳价走势将会产生深远影响。一方面，随着CCER注册项目的累积，CCER签发量预计会呈现逐年增多的趋势（在政策不发生大的变化前提下）；同时，全国碳市场碳配额CEA分配将会逐年收紧，市场供给收缩，需求量增加，与CCER供给逐年增多可能会形成动态影响的关系，这对于市场参与者判断价格增加了不少难度。另一方面，目前新发布的CCER方法学中的两类可再生能源项目，海上风电、光热发电，资源多集中于大型电力能源集团手中，这些能源集团在全国碳市场多呈现碳配额“只进不出”的现象，以应对未来碳配额收紧的可能，或许CCER的重启签发会缓解这一囤积困局。
扩大全国碳市场降低碳减排成本的效果
市场化交易可以优化资源配置，发现社会边际减排成本，这正是全国碳市场降低全社会碳减排成本的基本原理。CCER自愿减排机制重启后，将陆续签发新CCER，在现行全国碳市场履约政策允许下，企业有机会购买价格相对较低的CCER完成履约，而非必须购买价格更高的配额或实施成本更高的直接减排措施，从而降低企业履约成本。CCER项目参与交易获利后，将进一步引导非控排企业或组织以更低成本开发CCER，推动全社会碳减排成本降低，扩大全国碳市场降低碳减排成本的效果。
探索全国碳市场与国际碳市场接轨可能
《巴黎协定》第六条描述了实现国际碳交易的两个市场框架，一是以合作机制链接现有ETS，另一个是新市场机制（NMM），针对全国碳市场与国际碳市场接轨的研究在学术层面一直存在，但实际实施中面临制度衔接、碳泄露、合规性、保护主义等诸多现实问题。
CCER自愿减排机制在设计之初，就借鉴了大量的国际经验，在标准、规则、方法学等方面与国际自愿减排机制趋同，通过与相关国际机构沟通协商，争取自愿减排机制领域的方法学、减排效益等有条件互认，可为全国碳市场与国际碳市场接轨积累部分经验，为全球投资者参与全国碳市场提供可能。
积极应对CCER自愿减排机制重启
对于控排企业来说，如前文所述，企业有机会选择成本更低的履约方案，控排企业应合理利用规则，通过市场化方式合理参与CCER交易，在完成履约的前提下，优化自身履约成本。具体来说，控排企业应开展能力建设工作，熟悉“构建高质量全国温室气体自愿减排交易机制”这一政策背景，尽早完成“温室气体自愿减排注册登记系统”开户并熟悉包括“注销”在内的主要功能；尽快完成“温室气体自愿减排交易系统”开户并熟悉交易结算规则；跟踪并掌握最新履约周期CCER抵销配额清缴程序，明确旧有CCER在全国碳市场使用的截止时间，关注新CCER签发情况；制定基于“配额+CCER”的交易、履约策略，开展CCER交易，注意识别和防范交易过程中的各类风险。此外控排企业还可积极寻求与“碳中和综合解决方案”提供商的合作，例如合作开发可再生能源发电项目，建设独立共享储能电站，提高绿电消费比重，购买专业化服务，提高碳资产管理水平。
《碳排放权交易管理办法（试行）》规定：“用于抵销的国家核证自愿减排量，不得来自纳入全国碳排放权易市场配额管理的减排项目”。包括可再生能源发电企业在内的非控排企业将成为CCER的主要供应者，作为碳中和领域排头兵，相关企业在开发CCER减排项目的同时，还可结合自身碳减排技术探索应用，参与CCER方法学设计起草。具体来说，减排项目业主单位应熟悉掌握温室气体自愿减排项目审定登记和减排量核查登记流程，参照新方法学与《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》设计项目，识别核查机构审定要点，建立和完善监测报告体系，用以向第三方核查机构提供可靠的项目减排量数据，以较低成本获取新CCER签发；积极响应主管部门“温室气体自愿减排项目方法学”的遴选工作，基于自身零碳、低碳技术业务场景，参照《温室气体自愿减排项目方法学编制大纲》编写文本，清晰地论证减排项目额外性，使方法学可操作、便于审定及核查，参与到CCER自愿减排机制的顶层设计之中，引领行业发展。
根据《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，金融机构可作为市场交易方进行CCER的交易，参与温室气体自愿减排，也可为CCER项目开发提供贷款、股权投资等金融服务，例如目前新能源电站项目建设普遍使用80%银行贷款；还可借鉴以往经验，尝试开展基于CCER的金融产品创新。
对碳资产管理机构及相关咨询公司而言，按服务对象，对控排企业，可提供包含CCER交易在内的碳资产管理服务，充分利用各类碳金融工具助力控排企业低成本履约，例如协助控排企业开展碳配额、CCER置换；对减排项目业主单位，可助力自愿减排项目投资获益，例如协助海上风电业主单位设计自愿减排项目，技术上明确“离岸30公里或者水深大于三十米”适用范围及项目边界，合理规划项目计入期，协同编制监测方法，提示第三方审定风险等，交易上可以合作代理销售；具备信息化服务能力的咨询机构，还可结合人工智能、大数据等开发包括CCER在内的一体化碳管理软件平台。对主管机构，可协同企业针对碳减排项目编制方法学，积极响应方法学编制及审定机构遴选工作。
结 语
自愿减排机制突出“自愿”二字，可以调动全社会力量共同参与温室气体减排，引入了多元化的市场参与者，为全国碳市场增加了市场供给，因此CCER自愿减排机制重启带来的影响是广泛的，控排企业、非控排企业、金融机构、碳资产管理机构可积极应对，抓住此次重启带来的广泛市场机遇。自愿减排碳市场与全国碳市场互为补充、互相关联，是建立全国统一大市场在碳交易领域的具体实践，随着包括绿电在内的其他绿色环境权益机制与其衔接机制不断完善，这一政策工具将为“双碳”战略目标达成做出更为重要的贡献。
