关于新能源可持续发展价格结算机制实施的建议
荆朝霞
（华南理工大学）
国家发展改革委、国家能源局2025年2月印发《关于深化新能源上网电价市场化改革 促进新能源高质量发展的通知》（简称“136号文”），引起了广泛关注，将对电力市场的发展、新能源产业的发展产生深远影响。
136号文是新形势下践行《中华人民共和国能源法》《中华人民共和国可再生能源法》等的创新举措，提出了四方面的重要内容：第一，适应电力市场建立、可再生能源大发展的新形势，提出风、光等可再生能源全面参与电力市场、价格由市场形成；第二，完善中长期市场、现货市场建设和价格形成机制，充分发挥市场在资源配置中的作用，降低能源成本；第三，取消新能源强制消纳、新能源强制配储等，促进所有类型市场主体公平参与电力市场；第四，提出建立“新能源可持续发展价格结算机制”，促进政府和市场统筹、中长期市场和现货市场协调的混合电力市场的建设和可持续发展。
136号文中提到的“新能源可持续发展价格结算机制”可以认为是一种适应中国电力市场的政府授权差价合约机制，通过这个机制的实施可以促进政府和市场的协同，建立可持续发展的混合电力市场。136号文不仅对新能源，更是对整个电力市场的可持续发展都有重大意义。让市场在资源配置中起决定性作用，市场决定价格；政府重点解决市场失灵等问题，并促进不同政策的统筹。
为了更好执行、细化136号文，需要对其背景、理论基础、发展趋势等有深刻理解，一方面保证136号文的核心原则坚决执行不动摇，另一方面要结合各地实际情况进行创新，进一步完善、发展136号文提出的相关举措和方法。
一、对136号文核心理念的认识
01 顶层设计和具体方案相结合，促进新能源发展目标实现
136号文在适用对象、存量和增量项目处理、总体方案与分地域方案等多个方面，体现兼顾稳定与发展、统筹顶层设计与具体实施计划等系统性观点。第一，在对象上，136号文主要针对风电和太阳能发电，并提出对生物质、地热等发电项目可参照本通知研究制定市场化方案，这为各地制定风、光之外的新能源相关政策提供了空间。第二，在存量和增量关系上，明确以2025年6月1日投产为边界区分存量项目和增量项目，分别制定不同的政策，以保证与现有政策衔接，以及平稳过渡。第三，在具体实施方案上，在明确总目标与原则的基础上，允许、鼓励相关部门考虑各地区特点制定具体实施方案，并根据实施效果不断优化。136号文充分体现了在政策制定中加强系统观念、加强统筹和协调的理念。
02 加强市场竞争，还原市场价格
为了发挥市场效益，必须加强市场建设，优化市场设计。在市场建设方面的举措主要是两个方面，一是完善市场体系，建立合适的交易方式，具体包括新能源等各类市场主体参与市场，在市场交易中更好体现、揭示各类主体的技术、经济特性，降低交易成本，增加流动性、透明性；二是完善价格形成机制，使得市场价格更好反映生产者的成本和消费者的效益，反映不同的供需情况。市场环境下准确反映供需的价格信号非常重要，如果市场价格没有反映真实的供需情况，市场主体的决策就可能无法对供需平衡起到正向的作用。新能源比例大幅增高的情况下这个问题特别突出，需要通过市场机制的完善，激励市场主体在价格引导下主动提供平衡服务。文件中“新能源项目上网电量原则上全部进入市场”“上网电价通过市场形成”“放宽现货市场限价”“推动新能源公平参与实时市场”“合理确定中长期合同的量价、曲线”等内容，都是出于这方面的考虑。总体上，就是要让新能源在参与市场中，通过公平的市场交易确定谁发电、发多少电、电价水平如何。
03 构建混合电力市场，加强市场与政府的统筹
136号文的举措可分为两大类：加强市场建设，让市场价格信号更加准确、精确；完善政府治理，考虑多方目标，解决市场无法解决的问题。相关机制的建立、完善不仅对新能源发展有重要意义，相关探索对社会主义市场经济理论的发展都可提供重要支撑。混合市场建设中，需要解决的一个关键问题是如何建立合适的政府支持机制，在保持市场高效运作的情况下解决市场失灵和外部性等问题。包括英国、美国等在内的大多数国家或地区电力市场改革初期的一个主要目标都是解除或放松政府管制，以加强市场竞争。但是近一、二十年来，特别是能源低碳转型目标提出以来，多个国家的电力市场改革中出现了政府重新进入市场的趋势，通过一系列政府驱动的合约等对市场施加影响，促进低碳转型、能源安全等目标实现。以英国电力市场为例，2022年俄乌冲突影响了英国能源价格，为了更好应对能源转型和地缘政治等问题，英国政府提出对电力市场设计进行审查和改革，拟采用的关键改革举措包括改进和完善政府驱动的新能源差价合约，完善调节性电源容量市场机制等。136号文提出的“新能源可持续发展价格结算机制”，可以认为是我国关于新能源的差价合约，是电力市场环境下履行《中华人民共和国可再生能源法》的重要工具。
二、新能源可持续发展价格结算机制相关参数的设计
“新能源可持续发展价格结算机制”能否实现预期目标，很大程度上取决于具体参数和实施方法的设计，这里对相关参数设计进行讨论。
01 新能源可持续发展价格结算机制的基本思路及设计原则
该机制可以看作是一种对新能源的政府驱动的差价合约，结算基本公式为：合约结算=（执行价-参考价）×合约量。根据136号文，执行价为机制电价，参考价为市场加权平均价，合约量为机制电量。电力市场中，差价合约按产生的原因有两大类：一类是市场化差价合约，由市场主体自由签订，目的是规避市场价格风险；一类是政府驱动的差价合约，政府或其代理人作为合约的一方，目的是实现某些政策目标，比如可再生能源发展。两类合约的一个关键差别是执行价的形成机制。对市场化差价合约，执行价反映对某个市场均价的估计，与市场均价基本一致；对政府驱动的差价合约，执行价反映政府对相关市场主体的支持或惩罚，执行价可能高于或低于市场均价的估计值。发展可再生能源的主要目的是保障能源安全，保护环境，属于一种社会目标，从电力市场的角度来说，可以认为是一种正外部性，因此完全靠市场驱动，可能无法引导足量的、满足能源安全和环境保护需要的可再生能源。这就需要相关立法、政策来对可再生能源、新能源进行支持。
02 新能源可持续发展价格结算机制参数的设计原则
根据前述公式，该机制结算是以下两个部分之差：执行价×合约量、参考价×合约量。这里，参考价×合约量的作用是估计投资者在市场中可以获得的收入，执行价×合约量的作用是估计投资者的生产成本，该机制结算即反映生产成本与生产收入的差。需要注意的是，该机制的作用并不是完全将风、光等推向市场，而是在将其推向市场的过程中，考虑其对社会的一些外部性影响，并基于此给予一定的补偿。与早期采用的直接确定上网电量、直接补贴方式不同的是，补偿是基于相关发电类型的平均市场收入和标杆成本，个体投资者、运行者在生产建设、市场运营中的行为，也会影响具体的收益、利润水平。具体来说，参考价应反映相关类型发电主体的平均价格水平，即反映相关发电主体在市场中可获得的总收入和支持情况，应包括电能量市场收入、辅助服务收入、支付的调节成本等；执行价应反映相关类型发电主体的长期平均成本。合约量的设计应考虑设计该机制对某种发电资源进行补偿的情况，一种是用容量度量，一种是用功率计量。
三、新能源可持续发展价格结算机制实施的建议
01 深刻理解新能源可持续发展价格结算机制设计的目的
该机制设计的目的是在新型电力系统发展、电力市场建设的新环境下以更好的方式对可再生能源进行支持，可再生能源全面进入电力市场，不仅意味着相关投资主体需承担其可以承担的市场风险，同时可通过“机制”保证行业整体收益的稳定。对相关投资者来说，一方面要积极了解市场，主动参与市场，提高在市场中的收益，另一方面也要建立对政策的信心，结合国家相关法律、规划、电力市场进程进行投资决策。对市场运营机构来说，需要深入、细致学习国家相关法律法规，从能源安全、环境保护等顶层目标出发进行相关规则的解读和细化实施，为投资者提供稳定的政策预期。
02 相关参数设计要统筹好政府和市场的关系
具体参数设计时必须处理好政府和市场的关系，能让市场形成的价格尽量让市场形成，还原市场价格反映供需水平的特性，让市场在资源配置中起决定性作用，在此基础上通过机制电价补偿可再生能源的外部性效益。“机制”与直接定价、直接补贴方式的差别在于：直接定价和补贴方式下，可再生能源获得一个总的价格，这个价格综合反映新能源发电的市场价值和社会价值；“机制”结算方式下，可再生能源的两种价值通过不同方式实现，市场价值通过全面参与市场实现，社会价值通过“机制”结算实现。新机制与直接定价、直接补贴相比的优势在于：把市场价值和社会价值分开，分别通过不同的产品（市场化产品与政府授权合约）体现，政府对市场的干预在实现相关政策目标的同时最小化了对市场信号的干扰或扭曲，从而实现市场和政府的统筹。
03 处理好学习国外经验与自主创新的关系
“机制”是将国外电力市场中的政府授权差价合约机制结合我国电力市场实际情况而创新形成的。在相关细则制定的过程中，必须处理好学习国外经验与自主创新的关系。第一，深入学习国外经验。差价合约在国际上有很多应用案例，在支持新能源发展方面，英国、德国、澳大利亚等也有很多经验教训。在学习国外经验时，要了解其相关参数设计的底层逻辑，了解其实施中的一些问题、困难，也要及时跟踪一些最新的做法。比如，英国、澳大利亚等最近在探索的双向差价合约、基于收益的差价合约。第二，结合我国具体情况进行创新。电力系统的物理特性、基本的经济学特性无论在哪个国家和地区都是一致的，需要在遵循基本原则的基础上进行创新。
04 需要重点关注的参数设计
“机制”具体参数的设计中，需要重点关注的问题如下：第一，执行价（即机制电价）水平的确定。需要结合国家最新政策，根据国家发展可再生能源的目标确定。如果仅仅是考虑其技术的先进性，执行价远期应与市场化价格一致；如果考虑能源安全等外部性，在一定时期内仍需要对相关行业给予财政支持。第二，参考价（即市场均价）的计算方法。根据差价合约相关理论，参考价的作用是预估相关市场主体在市场中可获得的收益情况。考虑到我国各地电力市场发展进程不一样，市场价格中反映的价值情况也不一样，中长期市场、现货市场的价格形成机制目前还没有一致，在这方面不能直接照抄国外经验。第三，相关成本的分摊。根据《中华人民共和国可再生能源法》，可再生能源上网的相关费用分为两个类型：上网电价和调节费。上网电价与燃煤标杆电价的差价通过可再生能源附加补偿等全国统筹分摊，调节费通过电网的系统运行费消纳。这个费用分摊方案是在电力市场尚未建立的情况下制定的，需要了解其基本逻辑：上网电价与燃煤标杆电价之间的差价，反映的是可再生能源的外部性，应在尽量大的范围分摊，即通过可再生能源附加在全国统筹；调节费，反映的是正常的系统成本，应按照市场原则和科目分摊。
