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电力能源价格机制“怎么改”?发改委组织重要讨论

2022-01-20 13:43 中国改革报 付朝欢 陈荟词

一场关于能源价格机制“怎么改”的探讨——“发改书吧思享汇”新形势下能源价格市场化改革学习交流活动侧记

“不改了?还是硬改?”

2021年12月28日下午,“发改书吧思享汇”正在举行,主题是“新形势下能源价格市场化改革”。站在讲台上分享的是国家发展改革委价格司能源价格一处处长王胜民,这一问题让台下听众开始凝神静思。

改革的思路和出路,总是愈辩愈明。王胜民随后将“硬改”与“不改”的各种可能性逐一列举,一环扣一环地推理假设、分析利弊。随着探讨的深入,大家在天然气价格改革上达成共识——“既不能为了改革而改革,也不能简单一放了之。要各方合力推进公平竞争、地位对等、信息对称的市场环境。”

煤电油气等基础能源价格,一头连着国之大计,关系着双碳目标的实现;一头连着社会民生,一分一厘的变化都牵动着百姓的心。此次“发改书吧”学习交流活动的议题主要聚焦天然气价格形成机制和电价市场化改革。

畅通上下游价格传导机制

目前,我国天然气的外采比例为43%。天然气市场的格局是上游供应相对集中,下游销售较为分散,上下游之间存在诸多中间环节,难以一一对应。

王胜民将我国天然气市场的主要问题归结为三点:其一,门站环节价格多维度放开,管制气和非管制气在技术上难以有效监管。其二,缺乏竞争市场,尚未形成市场公允价格。其三,下游疏导不到位,地方政府对价格调整很慎重,也缺乏疏导标杆。

对于改革设计,关键是推动门站环节“双轨制”变“单轨制”,并切实畅通上下游价格传导机制。但价格改革谈何容易,毕竟涉及很多深层次问题。

“双轨制”变“单轨制”有两个途径。第一个途径是“都管起来”。王胜民给出三种模式:一是全部挂靠可替代能源价格,这可能面临着各方面对价格改革倒退的质疑。二是挂靠国际气价。“最大的问题是,天然气不像石油,现在没有国际标杆气价,三大国际气价指数也都是区域价格。”三是挂靠进口成本。每家企业的进口成本也有很大差异,这会导致苦乐不均和道德风险。“看来不是一个好办法。”

第二个途径是“都放开”。王胜民列出了两种思路:一是先放非居民、后放居民,但由于上下游企业不是直接对应关系,需要层层计划分配和核定居民气量,想法很好,但实际很难落地,还存在大量的寻租风险等问题。二是先试点、再推进,存在地方不愿意试点的问题。“也不是一个好办法。”

综上分析,王胜民对自己抛出的问题作出回应。“不要纠结于单纯的价格改革本身,而应当从根源入手。当务之急是推进竞争市场体系建设,这与放开价格相互伴生。”

中国宏观经济研究院决策咨询部综合形势室主任郭丽岩对此深表认同。她进一步阐释道,市场机制包括三个方面:供需机制、竞争机制和价格机制。“价格市场化形成的前提是完善竞争性市场结构。对于价格改革,不能‘毕其功于一役’,要强化整个竞争性市场相关配套改革的系统性、整体性、协同性。”

国家石油天然气管网集团成立后,为“管住中间、放开两头”改革提供了基本条件,但实现改革目标还有很长的路要走。如何进一步推进竞争性市场体系建设,王胜民提出,一是要加快构建“X+1+X”的新型天然气市场体系,即上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争。二是加大天然气管道容量分配、液化天然气接收站的公平开放力度。三是在竞争和公开交易的基础上,推动形成市场公允价格。“把这些问题理顺了,价格改革问题自然迎刃而解。”

至于下游环节,王胜民认为,改革者要勇于担当。“要压实地方责任,不能再搞‘击鼓传花’,得过且过。”

“价格改革走到今天,接下来都是‘硬仗’。”王胜民提示,要处理好政府和市场的关系。敬畏但不要迷信市场,在市场失灵的时候,政府是“守夜人”不是“稻草人”,该出手的时候要出手。更重要的是,价格改革不能偏听偏信,要有定力,全局思考,统筹把握。

构建“能涨能跌”的市场化机制

由于电力产品的特殊性,相比于其他基础能源价格,电价改革的内容最多、难度最大。在探讨电价改革之前,不妨先回归经济学最基本的原理。

电价水平受哪些因素影响?中国宏观经济研究院市场所价格监管室主任杨娟给出一个注脚。“资源禀赋是决定电价水平的最主要因素,发电燃料、设备等外购生产要素价格变化,电力供需关系变化,电力行业效率等也是影响电价变化的因素。”在她看来,电价“涨跌”,由多种因素的相对关系决定,电价市场化改革正是通过建立和完善“能涨能跌”的市场化电价机制,来提高电力资源配置的效率。

具体到我国电力价格的改革实践,国家发展改革委价格司能源价格二处处长赵俊强从我国的电价管理制度说起。“电价分中央和地方两级管理,中央层面由国家发展改革委负责管理,地方层面由各省发展改革委(物价局)管理。”

赵俊强介绍了我国上网电价、输配电价、销售电价管理制度的变迁。我国电价改革的方向是:按照“管住中间、放开两头”的总体思路,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成适应市场要求的电价机制。

回看我国电价改革的历程,2021年注定是不平凡的一年。据赵俊强梳理,2021年以来,我国电力价格机制经历了一系列调整和创新,国家发展改革先后出台了7份电价改革文件,在服务新型电力系统发展、激励可再生能源发展、保障电力系统稳定经营等方面发挥了重要作用。特别是2021年10月印发的《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》,真正构建起“能涨能跌”的市场化电价机制,“放开两头”实现质的突破,将对建设新型电力系统、保障能源安全稳定供应发挥重要作用。

“加快构建以新能源为主体的新型电力系统,是当前和今后一段时期电价改革的主要任务。”赵俊强坦言,诸多挑战也摆在眼前。比如,80%的风能和90%的太阳能资源分布在我国西部北部地区,远离东中部负荷中心。新能源特别是风电、光伏资源具有间歇性、波动性,“大装机、小电量”特征明显。

对于构建新型电力系统、如期实现双碳目标,赵俊强给出几点建议:一是完善上网电价政策,激发各类电源协同发展,促进可再生能源经济消纳和电力安全稳定供应;二是强化输配电价监管,保障电力系统稳定运行,促进提升电网投资及运行效率;三是健全销售电价体系,引导用户响应电力价格信号,促进用户科学用能、节约用能;四是加快电力市场建设,通过市场价格信号反映电力商品属性,在更大范围优化电力资源配置。

双碳目标下“环球同此凉热”

2021年以来,全球能源行业出现新的变化,国际市场能源价格持续走高。这背后推手是什么?

郭丽岩说,在百年未有之大变局下,叠加世纪疫情和极端天气等不利冲击,全球初级产品供应链明显紊乱,甚至一度出现了严重的供求错配,导致天然气等若干种重要初级产品出现了供应短缺、价格高涨和国际运费飙升等异常情况。

“毕竟是,环球同此凉热。”郭丽岩谈到天然气价格持续走高对我国的影响,“我国是全球天然气重要的进口国和消费国,近年来进口量和对外依存度不断提升。国内外天然气价格大幅波动对我国的经济运行、结构调整、价格稳定、经济安全和金融稳定产生越来越大的影响。”

2021年冬天,我们打赢了一场初级能源供应的保卫战。总结保供稳价经验,郭丽岩认为,“很重要的一点在于,引导供需双方签订长期稳定的购销合同,提前锁定大部分天然气供气价格及供给量。”

“但面向中长期,”她稍作停顿,望向台下,“重要初级产品的安全供应保障将会是一场‘持久战’。”

郭丽岩判断,当前和未来一段时期,全球初级产品产业链供应链正处于重塑阶段,国际初级产品价格仍将出现大起大落的情况,对此要密切关注和防范输入性影响。

这两年,推动实现碳达峰碳中和已成为全球共识,引发社会经济深远变革,清洁低碳能源加快发展。由于清洁低碳的属性,天然气成为当今世界大国之间就能源展开战略博弈的聚焦点之一。

从消费量数据来看,天然气在传统化石能源中“一枝独秀”。郭丽岩给出一组数据:2020年,欧盟12个成员国能源消费产生的二氧化碳排放量同比减少10%,煤炭下降最多,石油消费也在降,但天然气消费逆势增长。2020年,美国煤炭、石油消费分别下降19.1%、11.8%,但天然气消费只下降了2.3%。

虽然郭丽岩的分享围绕天然气价格改革展开,但在长期从事宏观经济、价格总水平、大宗商品、市场体系等相关研究的她看来,天然气价格能为所在区域乃至宏观经济大势研判、宏观经济政策制定提供有力依据。其与PPI、CPI、GDP等主要宏观经济指标相比具有一定先行性。

会议结束后,几位青年干部小声交谈着,分享彼此的感悟。“能源价格改革极富专业性,4位同志的讲解都是‘浅入深出’。他们从顶层设计讲到改革步入‘深水区’的现实困难,还谈到自己的思考和建议。很有收获,也深感改革的不易。”一位听众在接受记者采访时如是表示。他翻看自己记录的十余页笔记,意犹未尽。

(中国发展改革报社记者 付朝欢 实习记者 陈荟词)

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