1 不是没想过而是不现实
当国会决定分拆原子能委员会（简称原委会）的决定传开后，支持的人，说不上欢呼雀跃，充其量是迟到的胜利而已；反对的人，免不了有点惆怅，不过最后似乎都舒了一口气。历史总被风吹雨打去，这一天，终于来临了。
（来源：微信公众号“核史钩沉” 作者：另类核史）
其实，早在20年前，分拆原委会的声音，就不绝于耳。
如《滥觞》一文中所述，随着第二次世界大战的结束，美国国会在1946年通过了《原子能法案》，并成立一个超级联邦机构原委会，全盘接收曼哈顿工程遗产，统一管理原子能军用研发事务。
原委会徽标
1954年，为响应美国总统艾森豪威尔“和平利用原子能”倡议，国会通过了《原子能法案》修正案，结束了国家对核技术的垄断，鼓励社会广泛参与核能的开发与利用。新的法案，将原委会的主要职能调整为三大项：继续研发核武器、促进核能商业利用、监管核技术以保护公众健康与安全。
在这三项职能中，前两项其实属于同一大类，即促进核技术应用，区别在于一个军用、一个民用而已，与第三项职能之间既相互关联又相互对立。今天，稍微有点政府治理理论常识的人都明白，把促进与监管某个行业或产业的职能授予同一个机构，既有悖于公平、正义的基本原则，也使得他们在执行过程中难免顾此失彼，左右为难。
事实上，在制订1954年法案修正案时，国会原子能联合委员会的议员们曾经认真考虑过将促进核能与监管核能机构分设的问题。不过，经过充分讨论后发现，对于一个新生的行业而言，这样的制度设计和体制安排显然过于超前了。尤其对核能行业而言，由于核技术的特殊属性以及核工程技术和管理的复杂程度，决定了在核能起步阶段懂行的科学家和专业技术人员的稀缺性。在此情况下，物色并分流一批精通核技术的专业人员到一个独立的机构里专事监管，显然不切实际。
更重要的是，对于刚起步的核能行业，在各种理论未充分验证、工程技术尚处于探索阶段的时候，只有实施最低程度的监管，才可能助其发展、壮大。他们担心，如果从一开始不小心呵护而严加监管的话，很可能会扼杀这个“襁褓中的婴儿”。
所以，毫不奇怪，1950年代的原委会在全力推进商业核能发展的同时，“有意”地疏于安全监管。发展，而非安全，是他们工作的重中之重。
他们深知，这样的制度设计很不完美，是特定历史背景下的无奈之举，有待条件成熟时进行完善。不过，他们没有料到的是，随后遭遇的重大挑战和尖锐批评，会来得那样快。
2
力排众议批复快堆项目
为了鼓励、推动美国的公私营企业积极参与到商用反应堆技术的研发中来，原委会在1955年1月10日宣布启动动力反应堆示范项目。项目的主要目标，是试验不同类型的反应堆设计在商业应用上的可行性，积累核电运营管理经验，最终固化、定型核电厂反应堆的设计方案。
一批反应堆设计供应商、核设备制造商和电力公司，积极向原委会申报潜在的研发或示范类项目。对于成功入选动力反应堆示范项目库的具体项目，原委会以及管辖的国家实验室将给予大力的技术和资金支持。对于申请建造的原型或示范类核电厂，他们按照研究和试验堆而不是核电厂的类型给予审查批准，大大简化了审批手续，缩短了审批时间。1956年开建的费米(Fermi)核电厂1号机组（钠冷快堆）和1958年开建的扬基罗(Yankee Rowe)核电厂（压水堆），便是动力反应堆示范项目推动下的产物之一。
扬基罗核电厂
1956年1月，由底特律爱迪生公司牵头成立的一个公用事业联合体——动力反应堆开发公司，向原委会提交了一份核电厂许可申请，打算在底特律的伊利湖畔建造一座快堆，并希望纳入动力反应堆示范项目予以扶持。
相比于压水堆，快堆在当时属于一种技术超前的堆型，存在不少在实践层面有待破解的技术难题。但是原委会非常看重快堆的燃料增殖特性，希望能尽快上马一批快堆核电项目，以彻底解决核燃料的长期供应问题。
在此过程中，反应堆安全咨询委员会（ACRS），在反应堆安全审查方面扮演了重要的角色，因为原委会自身的安全审查队伍还处于筹备当中，根本无力承担这种复杂技术的审查。反应堆安全咨询委员会是一个独立于原委会的咨询顾问组织，由反应堆各专业领域的外部权威专家组成，都是兼职身份，承担对反应堆许可申请的安全审查，并将审查结果和建议报告给原委会。
为了对动力反应堆开发公司的快堆申请进行安全审查，反应堆安全咨询委员会特别成立了一个快堆审查三人小组。组长由哈佛大学的工程和应用物理教授布鲁克斯(Harvey Brooks)担任，两名组员是麻省理工学院的化学家本尼迪克特(Manson Benedict)和联合化工与染料公司的罗杰斯(Donald Rogers)，都是业内的大佬。
通过对动力反应堆开发公司提交的设计资料进行审查，审查小组对他们的设计基本持保留态度。6月6日，在提交给原委会的审查报告中，审查小组指出：就目前看到的资料而言，还存在很多安全方面的问题需要通过进一步的试验或实验予以解决，没有足够的信息可以保证动力反应堆开发公司的快堆一旦投运而不会危害公众安全。
看到审查报告后，原委会很是恼火。若按照反应堆安全咨询委员会的意见，这个快堆项目就要搁浅，这对于他们大力推动的动力反应堆示范项目无疑是一个不小的打击。最后，在内部各委员之间存有分歧的情况下，在国会原子能联合委员会组织的听证会上，原委会刻意隐瞒了反应堆安全咨询委员会的审查意见，并力排众议在8月4日颁发了建造许可证。
1958年建造中的动力反应堆开发公司快堆
然而，纸终究包不住火，反应堆安全咨询委员会的担忧，还是传到国会原子能联合委员会主席安德森(Clinton Anderson)的耳朵里。安德森勃然大怒，大肆批评原委会在促进核电开发上的激进以及在安全监管方面的渎职，更不能容忍他们对国会的欺骗与轻视，遂提出动议，组织人马研究分拆原委会的可行性。
让安德森等国会议员沮丧的是，将核能开发与安全监管机构分设的设想，此时仍然很不现实。一旦安全监管机构独立，不能获得原委会庞大的科学知识、工程技术积累以及国家实验室的技术支持的话，安全审查人员很难胜任监管职责。
国会原子能联合委员会不肯就此罢休，既然彻底分拆原委会不现实，那就对它实施“小手术”：一是要求原委会进行内部机构重组，在民用核能应用处设立灾害分析组，专门从事安全审查工作；二是把反应堆安全咨询委员会变成法定咨询机构，其审查报告必须公开，并要求所有的反应堆安全许可必须召开公众听证会。
针对国会的这些干预措施，原委会当然是本能地排斥。不过，最后也只能忍气吞声地接受，因为安德森把这些措施作为1957年出台的核损害赔偿法案的附加内容予以法律化。
即便如此，经过“小手术”后的原委会，在履行安全监管职责方面，仍然难逃饱受诟病的命运。
3
在纸上试错
在回顾早期的反应堆安全审查理念与方法之前，有必要先解释一下核能技术所特有的风险。关于这个问题，作为反应堆安全委员会（反应堆安全咨询委员会的前身）首任主席的泰勒(Edward Teller)说过的一番话，最为形象：
“进入核纪元以前，常用的试错法是促成美国工业进步必不可少的有效方法，但如果应用在核领域的话，可能会带来无法承受的风险。譬如，一辆汽车在制造过程中留下质量隐患，可能导致几个人丧生；一架飞机的安全设施出现纰漏，可能谋害150条人命；但是，如果在一个人群聚集区附近的核设施发生放射性物质大量释放的话，可能危及整个城市。因此，在设计、评估核安全措施时，我们只能在纸上试验-推演，而不能在现实中试错。”
基于这种认识，反应堆安全咨询委员会在对反应堆进行安全审查时，采用了一种时称“简易程序”的保守方法。对于每个反应堆，审查人员均要求设计人员回答以下关键问题：你能想象的最坏的可能事故情景是怎样的？针对这种事故情景，在设计中采取了什么样的安全防范措施？如果，安全审查人员设想的事故情景及严重程度，能被设计人员的设计与分析所覆盖或包络，那么就认为这个反应堆是足够安全的。正是在此基础上，后来的安全专家逐渐建立、发展了一种保守的确定论安全分析方法，奠定了核安全审查与分析的基石。
在国会对原委会进行机构微调后，对于每一个反应堆许可申请，原委会的安全监管人员和反应堆安全咨询委员会同时开展“背靠背”的安全审查，只有两方独立审查都过关后，才有可能颁发建造或运行许可证。
同时，为了规范监管流程，原委会也着手制定反应堆安全审查有关的法规和许可程序。1956年1月，原委会颁布了联邦法规10CFR50《生产和应用设施的民用许可》。法规规定，每个核设施只有获得原委会颁发的许可证后，才可进行相应的建造或运行活动；为了便于安全审查，要求申请单位必须提交初步或最终安全分析报告，内容包括反应堆的设计、安全分析以及使对公众、工作人员和环境的危害减至最小的措施等。为了统一和规范安全分析报告，原委会在1970年颁布了联邦法规10CFR50.34《申请的内容和技术信息》，并在1972年发布了管理导则1.70《轻水堆核电厂安全分析报告的格式和内容》。后来，这个管理导则几乎成了世界范围内轻水堆核电厂安全分析报告的标准模板，被各国广泛采用或借鉴。
尽管如此，由于有限的核技术知识和出于鼓励不同反应堆设计的目的，原委会的安全审查仍然采用的是“一事一议”的策略，离后来的审查标准化、流程化尚有相当的距离。当然，这种策略实为迫不得已的权宜之计。1956年，反应堆安全咨询委员会主席麦卡洛(Rogers McCullough)在国会的听证会上承认，“反应堆将不会给公众健康和安全带来过分风险的结论，其实是基于设计和审查专家个人判断的产物”。
这句话，后来多次成为反核人士攻讦的靶子。
4
左右互搏终究不是个事
进入1960年代后，在各种内外部因素的促动下，美国迎来了核电发展的浪潮。1962年11月，在提交给肯尼迪总统的《民用核电报告》中，原委会乐观地估计，到2000年核电占全国发电量的比例将达到50%。1973年的时候，在核电推广路上一路狂奔的原委会，简直头脑发热了，居然预测到世纪之交时美国将有1000台机组投运！后来的实际情况大家很清楚，只是这个预测数的十分之一。
在这股核电发展的浪潮中，反应堆尺寸、功率的不断增大和通过外推设计的实践，带来了诸多不容易解决的复杂的安全问题，引起了广泛的争议，比如核电厂的选址、压力容器的完整性、中国综合症的阴影、应急堆芯冷却系统的有效性、低水平辐射危害、高放废物处置库选址等。这些争议，使得很多公众对核电厂安全产生了深深的怀疑，对原委会承担的双重而具内在冲突的职责进行了大量的抨击。
事实上，原委会在履行核能推广与安全监管职责时，自己也感到力不从心，经常发生角色冲突，不停地在监管疲软与过度监管之间来回“荡秋千”、“走钢丝”。这种矛盾而又欲罢不能的情形，就如同金庸武侠小说《射雕英雄传》中的老顽童周伯通一样，“左手画圆，右手画方”，修炼出一套“左右互搏”的绝世武功。
不同的是，原委会始终无法做到周伯通那样，分心二用、收放自如。在核电运营商的眼里，他们脱离实际，过于严苛；在很多公众尤其是反核人士的眼里，他们对安全隐患睁一只眼闭一只眼，和电力公司简直就是一丘之貉。
1973年爆发的石油危机，成了压倒原委会的“最后一根稻草”。美国政府意识到能源自给自足的重要性，建立一个统一的联邦能源主管机构来统一行使当时分散于各部门的国家能源研究与开发职能被提上议事日程，同时解决核电发展与安全监管之间的矛盾变得刻不容缓。1974年10月，国会通过了《能源重组法案》，将原委会拆分为核管理委员会（简称核管会）和能源研究与开发管理局，授权前者专司安全监管之责，后者负责核能开发事宜。1977年，美国将能源研究与开发管理局和联邦能源署以及其他的几个联邦机构合并为能源部，这段旷日持久的核能开发与监管的角色分置之争，总算画上了句号。
福特总统签署《能源重组法案》
作为一个独立的联邦机构，核管会不是内阁组成部门，不受行政部门控制，受到国会监督，直接向美国总统负责。这样的机构设置，使它受美国党派政治纷争的影响最小，又可以雇佣到大量的专业技术人员。为了保持独立性、中立性，核管会由5名委员组成的委员会集体领导，由总统提名并经国会认可其中1名委员担任主席兼官方发言人。所有的重大事项，均需委员会集体决策，每位委员的表决权相同，不允许有3名委员来自同一政党，最大程度地防止专权和政治影响。
后来，在美国的影响下，其他核电发展国家相继成立了独立的核安全监管部门。我国以1984年正式成为国际原子能机构成员国为契机，于同年7月成立国家核安全局，独立行使全国民用核设施监督管理职责。
遍览世界各国核能监管的发展历程，我们发现，在核能发展的早期，无一不是促进与监管合一的组织设置。这方面，日本可谓其中的“冥顽不化者”，直到2011年福岛核事故发生时，仍是由经济产业省统一行使核电发展与安全监管之职责。监管的基本理念，也大体经历了从“发展优于安全”到“在安全基础上利于发展”的转变过程。尤其在经历了三次重大核事故的洗礼之后，各国政府和核能企业充分认识到，安全是核能发展的生命线，任何以牺牲安全为代价的发展都难以持续。
在解决了监管机构的独立性问题后，接下来需要花大力气提高的，便是监管的效率与效果了。这，恐怕是摆在各国核安全监管机构面前永恒的课题……
