新电改迷局：中国不需要大一统的“超级电力公社”？

导读：大多数参与过或正在参与中国电力体制改革的官员，都不愿直接将国家电网公司与电改联系起来，但外界的解读则要直白和大胆得多，他们认为，电改，就是要改国家电网公司。

一

虽然中国即将启动的新一轮电力体制改革方案仍未出台，但关于分拆国家电网公司的消息还是不断出现了。

外界对国家电网的情绪化敌视，大都夹杂了对垄断和封闭的天然厌恶，以及对透明交易和自由选择的向往。在这种大众情感的裹挟下，人们希望看到国网帝国四分五裂式的崩坍，无论这种四分五裂是从国家电网的哪个层面、哪块业务、哪些部门开始发生。

但事实上，国家电力输送体系的独特性，要求一张完整又互联互通的输电网络。在能源分布和经济发展严重不平衡的中国，尤其需要这样一个网络。它既能够满足跨区域的电力调度，也能确保整个国家电力供给的整体稳定。

人们很难想象，中国30多个行政区域分别成立独立电网公司，为保证各自的经济发展和社会稳定独立运行。这种依靠行政边界人为划分的区域电网公司，是另一种更糟糕的垄断。过于分散的电网体系，将会导致电力交易成本的极大增加，同时也会增加电力运营的安全风险。

分散的电网体系曾给美国带来多次惨痛教训。2012年10月底的飓风“桑迪”造成美国740万户大停电。美国前能源部长、新墨西哥州州长比尔˙理查德森(Bill Ridson)此后反思说，美国电网的一大问题就是各地的电网并没有连在一起。数百个地方电网只管自己运营，就像诸侯各自为政，但丝毫不理会更高层面的需求—建立一个完整的、协调一致的国家电网系统。结果是，美国电网就像一团乱麻，9000多座发电站和大约30万英里(约合48万千米)的输电线维持着它的运作。如果问题再不解决，电网的安全性和可靠性将面临严重威胁。

让很多呼吁分拆国家电网的专家们意想不到的是，比尔˙理查德森呼吁，美国政府应向中国学习，采取国家层面的电网改造措施，只有这样才能满足经济发展的需求。

但中国的专家认为，国家电网的存在，是中国过去10多年间电力体制改革中最大的障碍。

中国经济体制改革研究会电力体制改革研究组组长武建东曾公开表示，国家电网聚合了中国整个电力中枢的调度管理、电力输送、市场交易、价格上行、电力投资的主导权力，形成了类似人民公社的“超级电力公社”业态。国网公司的强权体制拦截了中国5万亿度电力消费能力与10亿千瓦电力装机总量之间市场互动的巨大活力，改革是必然的、迟早的。

显然，中国电网体系的完善和国网公司的分拆是两个截然不同的话题。而美国前能源部长比尔˙理查德森要向中国学习的，也不是国家电网垄断模式。电力安全和运行特点决定中国需要一张纵横贯通的电力输配网络，但这并不意味着，中国电力体制需要一个大一统的“超级电力公社”。

武建东说，通过改革开放三十年的发展，我国形成了以国家电网为代表的超级电力企业模式，这是一个政企贸科四维合一的机构，它的超级体系的根源不是市场的力量，而是体制的力量，从不同的参考系我们可以确定它的不同价值。它既是经济组织，也履行着政府职能，还主宰着电力市场交易;它既拥有私权，也行使着社会公权，还主宰着电力创新的秩序。

这个体系采取自上而下的集权分层制主导着国家电力运行。一方面，消费者成为其下游产业的内部社员，消费者无法与生产者实现正常的市场互动，政企贸科四维合一的电网与用户之间属于等级化、不平等的市场关系;另一方面，生产者也成为其上游捆绑的加工厂，生产者不能对消费者的合理需求直接有效互动，政企贸科四维合一的电网与电厂之间属于扭曲了、屏蔽了的生产方式。

二

12年前启动的一场改革，催生了国家电网公司。2002年4月国务院下发的《电力体制改革方案》强行分拆了当时的国家电力总公司，中国电力体制实现厂网分离，成立了国家电网、南方电网两家电网公司以及国电集团、大唐集团等五大发电公司，以及葛洲坝集团和水利水电建设总公司等四家辅业集团。

这是一场在电力产业内部、依托旧有平台和体系进行的改革，具有浓重的集团和垄断色彩。虽然大一统的国家电力总公司被分拆了，但也再次出现了一个新的电力巨无霸国家电网公司。改革从一开始就注定离国务院《电力体制改革方案》的最终目标相差甚远，不彻底的改革，为以后中国电改的艰难、国家电网的强势垄断埋下了伏笔。

这场饱受挫折的未竟改革，10年后被重新启动。2012年，时任国务院副总理的李克强两次提出要重启电改，并称电力市场化改革是必然选择。此后，国家发改委、国家能源局等部门组织的多份有关如何重启电力体制改革的研究报告相继出台。分拆国家电网公司，成为诸多研究电改的专家的共同呼吁。

事实上，自2002年电改启动、成立国家电网公司之后，关于进一步理顺电力体制、改革国家电网公司的建议就一直不断。国家电网公司成立后，作为改革的一部分，其下还成立了五个区域电网公司。根据改革目标，区域电网公司应该将区域内的现省级电力公司改组为分公司或子公司，负责经营当地相应的输配电业务。而国家电网公司的主要职责是：负责各区域电网之间的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需要网间协调的问题，同时参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程。

但几年过去后，国家电网公司不仅没有厘定其与区域电网公司之间的关系和定位，反而进一步强化了其全国一张网的垄断地位。中国电改举足不前，国家电网饱受抨击。

2011年5月，国家电网公司开始对其内部区域公司进行改组，在西北电网有限公司、华中电网有限公司、华东电网有限公司、东北电网有限公司的基础上，国家电网分别加设了西北分部、华中分部、华东分部、东北分部。至2011年年底，华北电网有限公司也加设了华北分部。随着国家电网公司五大分部的成立，原五大区域电网公司的资产也相继被划归这些分部。2002年中国电改起步之初成立的五大区域电网公司成了五具空壳。

原电力部生产司教授级高工蒙定中说，国家电网此举，不利于市场竞争，同时从技术层面来看，存在很大的缺陷，浪费而不安全，更违背了当初国务院关于电力体制改革文件的初衷。

除此之外，批评者还将国家电网近些年力推的特高压工程，视为是国家电网对自身垄断地位的强化。

特高压战略在2004年12月27日的国家电网公司党组会议上被正式提出。2005年，国家电网正式启动该战略，并在此后得到了政府高层的支持。按照国家电网公司对特高压工程的设想，规划“十二五”期间形成“三纵三横一环”的特高压电网网架，投资总额将超过5000亿元，最终实现国家电网的西电东送、南北互供、全国联网。而到2020年，将形成五纵六横的全国特高压网架格局。

与大多数带有“试验”色彩的重大投资工程不同，国家电网的特高压工程进展相当顺利。尽管甫一提出就争议颇大，但等了不到两年的时间，从山西长治经河南南阳到达湖北荆门、全长653.8公里的100万千伏交流特高压试验示范工程，就得到了国家发改委的核准，核准10天后，2006年8月19日，正式开工建设。

2009年1月6日，上述试验示范工程正式投入运行。国家电网公司在2010年1月的一篇新闻稿中称，试验示范线路“最大输送功率达283万千瓦”、“符合设计预期”。这一结论惹来了业内专家的一片质疑，清华大学电机系退休教授王仲鸿此后曾对《新世纪》周刊称，283万千瓦的输送功率仅能短暂维持1秒，根本无法稳定运行。

此后，中国23名电力老专家集体上书国务院，建议慎重考虑国家电网的“三纵三横一环”特高压工程。上述专家中，还包括一名当时的中国电监会官员。

这些老专家们最终还是未能阻挡国家电网公司的特高压战略。原电力部生产司教授级高工蒙定中对外称，此前国内的区域电网是相对独立的，特高压将其连成棋盘状的大电网，容易使得某个环节出现问题，将引起全国范围的大停电，这已经在许多国家拥有前鉴。

除了技术和安全方面的担心，还有业内人士担心，凭借特高压战略，国家电网“全国一张网”的强势垄断地位将更加牢固，到时再拆分国网公司几乎是不可能的。中国能源网首席信息官韩晓平说，“一旦特高压交流形成全国一张网，意味着省与省之间的500千伏网架必须解列，成为配电网，这等于回到了国家电网大一统的状态。”

三

在电力体制改革背景下，这场对特高压的辩论和争议，其背后也充满了人们对国家电网垄断的忧虑和不安。这样的情形在最近的几年间多次出现。其中意味，耐人寻味。在很大程度上，外界已经将国家电网公司视为中国电力体制改革本身，国家电网公司任何一个有可能增加其垄断地位的战略规划，都会招来一片非议。

2012年1月，原国家能源局局长张国宝发表署名文章，文章说，关于过去十年的电力体制改革，有的专家赞赏有加，认为取得了巨大的成功，有的专家则激烈批评，认为完全失败，甚至还有所倒退。但是无论是认为成功还是失败，大家的共识是电力体制改革仍有必要进行深化。由于这一年是中国电改启动十周年，因此，诸多反思改革和呼吁再次改革的声音多了起来。

和张国宝一样，大多数参与过或正在参与中国电力体制改革的官员，都不愿直接将国家电网公司与电改联系起来。在他们看来，特高压、国家电网公司、中国电力体制改革等话题，似乎只是若干并没有直接联系的独立课题。但外界的解读则要直白和大胆得多，他们认为，电改，就是要改国家电网公司。

不过，张国宝也承认，“电力改革过程中碰到了很大的阻力。改革到了具体方案设计的阶段，遇到了很大的难题。”

进入2013年后，中国电力体制改革节奏开始明显加快。2013年4月，国家发改委体改司开始立项研究售电侧电力体制改革研究。2013年11月，中共十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》称，完善主要由市场决定价格的机制，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。

2014年1月末，国家能源局发布能源工作指导意见称，要尽快出台进一步深化电力体制改革的意见，积极推进电能直接交易和售电侧改革，并探索灵活电价机制，推进输配电价改革。

此后，一份名为《关于深化电力体制改革的若干意见》的文件被抛了出来。这其实脱胎于2013年国家发改委体改司关于售电侧电力体制改革研究这一课题。

文件由国家发改委牵头起草，至今仍未正式出台。2014年9月11日，国家发改委的官员透露说，这份文件已经基本成型，目前正在内部征求意见。据称，这份改革文件确定，中国新一轮电改的重点是核定输配电价、交易中心独立、分拆电网公司售电业务等内容。在完成这些改革之后，下一步，将是具体环节的定价体系的重新厘定。

2014年6月13日，中国国家主席、中央财经领导小组组长习近平主持召开中央财经领导小组第六次会议，研究我国能源安全战略。这次会议上，习近平提出了令能源行业意想不到的“能源革命”一词。

习近平部署称，推动能源体制革命，坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制。积极推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案。

2014年8月，国家能源局局长吴新雄在全国“十三五”能源规划工作会议上称，“十三五”要推进能源价格市场化改革，逐步实现上网电价和销售电价由市场形成，输配电价由政府定价。吴新雄的这番讲话暗示，分拆电网公司的售电业务已经是板上钉钉之事。

在电力系统，上网电价指电网公司从发电企业手中购买的价格，输配电价是指电力在运输至各大变电站的时候因为损耗而增加了单价的电价;而销售电价则是指最终达到用户手中的价格，也就是电费。

就电网业务本身而言，国家电网公司主要的收益，来自于销售电价和上网电价之间的价差。而所有市场电力交易和输配必须通过电网公司。国家电网通过这个渠道控制了电厂和用户的两端。从这个角度上说，国家电网的利润高低，很大程度上取决于，其利用垄断地位压低发电企业的上网电价，同时提高对市场用户的销售电价。国家电网的盈利模式和生存之道，也正是中国十多年来电力体制改革遇到的最大障碍。

国家电网公司2014年5月发布的其2013年审计报告显示，2013年国网公司实现营业总收入超过2万亿，同比增加约8.86%，实现利润总额达到705亿，同比减少约35.93%，实现净利润约517.29亿，同比减少约36.39%。2013年全年，国网公司售电量达到3.5万亿千瓦时，同比增加8.26%。而当前全国的发电量为5.4万亿千瓦时，国网公司销售了全国65%的发电量。

四

现在这家巨无霸公司似乎又一次来到了十字路口。

不过，从目前传出的消息看，新一轮电改，最可能打破的是国家电网在电网输配和销售方面最依赖的盈利模式，外界希望看到的分拆，尚需时日。

具体改革思路为，以政府确定的“固定输配电价”代替现有的“两头吃差价”模式;取消国家电网公司封闭的输电售电体系，将电网交易中心独立，交由政府部门监管。这两项可能的改革，都是在剥夺国家电网公司一家独大的垄断势力。

“固定输配电价”模式意味着，政府为中间输配环节确定一个目标价格，放开上网电价和销售电价两端。在这一模式下，上游发电企业和下游电力用户，都可以直接与电网公司直接谈判。

而电网交易中心独立，对于国家电网而言更加敏感，按照国家能源局的改革思路，“要实现电力调度、交易、结算独立运行”。这其实已经与业务分拆没有太大区别，相当于将国家电网的电力调度、交易和结算的指挥中心切分出来。

国家电网2006年设立了隶属国网总部的国家电网交易中心，并分设国网总部、区域电网和省网三级电力交易中心，主要负责交易合同、购售协议的签订，进行电量结算和交易统计分析，同时负责参与电力市场规则的制定和电力市场交易信息发布平台的信息发布。按照相关研究报告，电网交易中心从国家电网公司切分出来后，将交给政府或者由政府授权第三方进行管理。

尽管上述方案距离外界期待的拆分国网帝国距离尚远，但若能顺利实施，国家电网将会变身为一个相对简单和干净的电力输送平台。

在强大的阻力面前，新电改方案的这一突破已属不易，但实施仍面临诸多挑战。华北电力大学能源与电力经济研究咨询中心主任曾鸣表示，体制竞争只是引入市场竞争的一种手段，光拆分电网是没有用的，必须要配套电价逐步市场化、政府部分退出、法律保障、独立的输配电价体系等政策环境。

外界期待，在打破国家电网垄断地位方面能够有更多的突破。而电改能触动的，还只是国网帝国大厦的一部分。

最近10年来，除了特高压工程，国家电网在电力设备、新能源、地方电力公司等领域多次进行大手笔收购和投资。其中，国家电网在2009年7月进行的对中国电气设备领域两大龙头企业的收购引起巨大争议。这两家龙头企业分别为平高集团、许继集团。前者主要生产高压电气开关设备，后者则是生产电力系统自动化设备、继电保护和输变电设备的老牌企业，国家电网是这两家公司的下游客户。

这两起收购也同样引起了中国机械工业联合会(老机械部)的专家们的集体反对，他们上书国务院，质疑这种收购违背了2002年中国电力体制改革方案关于厂网分开、主辅分离、主多分离、输配分开的改革方向和初衷。

专家们称，收购一旦成功，国家电网将成为一个集标准制定、设备制造、招标和采购等多重角色为一身的巨无霸电网企业，这无益于公平、公正的竞争机制，也无益于中国电气制造业整体竞争力的提升。

但结果同特高压那场争议一样，专家们反对无效。2010年2月，国资委批复了国家电网的这两起收购。

过去多年间，在一次次争议中，国家电网公司成长为一家“关系国家能源安全和国民经济命脉的国有重要骨干企业”，成为一家经营区域覆盖全国26个省(自治区、直辖市)、覆盖国土面积88%、公司用工总量超过186万人的巨无霸企业。

但事实上，外界很难认为这是一家企业。它在特定的体制环境和改革历史中产生，一步步发展壮大，通过大手笔但又充满争议的并购和投资扩大自己的业务版图。它身形庞大、拥有国家垄断资源、内部封闭。这种独特的样式，也为腐败的滋长提供了土壤。

2014年8月28日，中纪委监察部宣布国家电网辽宁电力公司总经理燕福龙被调查。在此之前，国网系统已经有3名地方高管被查，分别是国家电网原华北分部主任朱长林、国家电网安徽省电力公司原副总经理关守仲、国家电网宁夏电力公司银川供电公司原总经理马林国。

此外，广东电网公司原总经理吴周春、国家发改委价格司原司长曹长庆、国家能源局原副局长许永盛、电力司原副司长梁波、煤炭司原副司长魏鹏远等，这么多电力领域企业高层和政府高官，也在最近一段时间密集被查。

这意味着，中国的反腐风暴已经突进至电力系统。外界期待着这些贪腐案件的细节的曝光，以及“电力大老虎”的出笼。

此前，有报道称国家审计署在4月份进驻了国家电网公司，国网多个所属单位均派驻了审计人员。在中国新一轮电改的前夜，在夹杂着部分情绪化的有关“分拆国网”的议论中，这场审计风暴会以何种结果落幕呢?

原标题：新电改迷局：中国不需要大一统的“超级电力公社”？