11月1日财政部、国家能源局联合发布了《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》(财建[2012]847号)，成为我国页岩气开发利用的又一标志性大事。
1981年美国出台《原油意外获利法》，根据其第29条，通过退税补贴规定等办法扶持页岩气、煤层气开发利用。受此政策刺激，2011年美国页岩气产量达到约1700亿立方米、煤层气约540亿立方米，煤层气和页岩气产量占美国当年天然气产量的约35.93%。2006年我国出台了国办发[2006]47号文，成功地推动了煤层气开发利用，2011年我国煤层气(煤矿瓦斯)产量突破100亿立方米，达到125.34亿立方米，其中地面开发煤层气20.71亿立方米。我国此次出台的页岩气财政补贴政策将推动形成页岩气开发利用的热潮。
党和国家领导人高度重视页岩气开发和鼓励政策。胡锦涛总书记亲自向国家工程院部署页岩气、煤层气等非常规天然气开发利用战略研究课题。温家宝总理、李克强副总理多次作出重要批示，指示加快开发我国页岩气。2012年以来页岩气政策出台频率很高。3月17日发布了《页岩气发展规划2011-2015》;7月13日国土资源部发布页岩气储量评价规范(征求意见稿);9月25日国土资源部发布页岩气区块第二轮招标公告;10月14日国家发改委发布修订天然气利用政策，将页岩气利用纳入鼓励范围;11月1日又发布了财政补贴政策。
笔者认为，建立一体化页岩气政策将成为今后一段时间的主要任务。页岩气开发利用需要尽快明确、解决的政策很多，最突出的至少包括对外合作政策、税收政策、科技政策。第二轮招标在政策和实践上实现了对外资和外国企业的部分开放，外国公司可以通过与中国公司合资而获得页岩气探矿权，成为页岩气矿权人，从而打破了天然气、煤层气只有通过产品分成合同才能实现合作的传统模式。中国石油、中国石化已经先后与壳牌公司、BP公司签订了页岩气合作协议，但是由于缺乏明确的政策，执行当中一直采取变通的做法，双方均面临着重大的政策风险。页岩气生产环节增值税、页岩气技术引进环节增值税和关税、所得税等如何支持尚不明确。页岩气科技扶持的实践虽然已经开始，但是缺乏明确的页岩气科技政策。
提高政策执行力度亦是眼前的重要工作。总结煤层气开发利用的经验和教训，中央财政兑现力度很大，落实程度很高，但其他政策在执行中往往会遇到困难，造成扶持政策的直接缩水。财政部以及财政部派往相关省区市的派出机构任务很重，需要协调、检查地方政策执行的程度，协调政策执行中遇到的各种新情况。地方政府要学习财政补贴文件，重点做好两件事，一是全面落实政策，在兑现财政补贴0.40元/立方米上发挥积极作用;二是解放思想，出台省区市的页岩气补贴政策。此外，还要协调相关煤炭、石油企业，站在国家能源安全、能源战略的高度，支持页岩气开发利用，杜绝任何企业以矿区重叠为由阻碍页岩气勘探开发工作。
关心页岩气，不忘煤层气。经过16年的努力，我国煤层气已经进入了商业开发的初级阶段。2015年煤层气产量将达到300亿立方米，初步建成煤层气产业体系，2020年将建成成熟的煤层气市场体系。可以预计，在2020年及以前，煤层气将始终领先页岩气并成为最闪亮的非常规天然气，在我国煤矿瓦斯治理和构建本质安全型煤矿、增加清洁能源、减少温室气体排放等方面发挥重要作用。国家在煤层气领域出台了系列扶持政策，发挥了重要作用。从美国的实践经验看，煤层气的单位成本高于页岩气和常规天然气，需要进一步解放思想，加大扶持力度，提高煤层气政策的含金量，吸引、鼓励全社会资金投资煤层气，并为页岩气开发积累政策经验。
可以预见的是，页岩气财政补贴政策，将成为页岩气开发利用新开端的启动力量，将成为煤层气政策走向完善的新起点。
(作者孙茂远 系国家能源咨询委员会委员)
