经济学家萨缪尔森在其所著《经济学》一书中提到“当市场无法有效配置资源，即市场失灵时，政府需介入价格形成”。除了人为价格操纵、市场供需失衡等现象，价格无法全部通过市场形成也是市场失灵的表现，同样需要政府参与价格形成过程。对于政府在价格形成中的经济职能，当前存在许多不全面的观点。有的观点认为政府应对市场进行强力管控，从价格形成到交易结算的全过程进行市场干预；也有观点认为价格应由市场竞争形成，政府仅发挥兜底作用管控市场风险。到底如何在发挥政府的经济职能的同时，落实二十届三中全会提出的“完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预”要求，是我们必须回答的问题。7月14日，甘肃省发展和改革委员会发布的《关于公开征求〈甘肃省关于建立发电侧容量电价机制的通知〉（征求意见稿）》，在符合经济学原理的前提下，对上述问题做出正面回答，为诸多煤电快速转型省份提供了政策参考。
（来源：电联新媒 作者：潘欣 吴敏杰 季嘉嘉）
什么是四大成本补偿
甘肃此次发布的文件中，除了明确按330元/千瓦·年的标准对煤电机组和新型储能的有效容量进行补偿之外，还设置了“启动、空载、必开、上抬”四类成本补偿，并提出由省发展改革委牵头进行成本核定并确定补偿价格。
关于四类成本补偿的内容，文件中进行了相应明确。启动成本补偿是对机组启动过程中消耗的燃料、厂用电以及机组寿命折损等费用进行的补偿。当调度机构指令停运机组启动并网时，补偿其从冷态/温态/热态升温至额定参数所消耗的成本，涵盖点火燃料（如燃油/燃气）、设备损耗（锅炉应力疲劳、汽轮机冲转磨损）及专项人工费用。补偿金额取决于停机时长（如冷态启动成本可达热态启动的3倍）。
空载成本补偿是针对并网运行但实际出力为零的机组，补偿其维持锅炉燃烧、冷却系统运转等基础能耗的成本。此状态需持续消耗燃料（如燃煤机组空载耗煤量达满负荷的15%~20%）却无电能产出，补偿用于覆盖最低技术出力下的固定运维开支。
机组必开成本补偿则是在必开机组（不含供热必开）运行期间，现货市场价格不足以覆盖机组运行平均变动成本时予以补偿。可以理解为当机组因系统安全约束（如电压支撑、阻塞管理）被强制调度运行，并且其成本高于市场出清价时，出现的费用差额。适用于电网薄弱区域需特定机组运行以保障稳定的场景，确保机组不因强制运行而亏损。
上抬成本补偿则是对机组参与调频市场或接受调度指令（违反出清结果，本质是调度干预），无法执行电能量市场出清结果，电能量收益无法覆盖平均变动成本产生的亏损予以补偿。对按市场规则中标但实际收入低于总成本的机组，补偿其缺口以保障合理收益。该机制是市场规则对实时调用的兜底，防止发电商因执行调度指令而出现亏损。
为什么需要政府参与成本补偿定价
当前普遍观点认为提高容量补偿标准，就保住了煤电企业的“生命线”和发电容量的稳定供应，实则不然。容量电价补偿的是系统必需的煤电机组无法在电能量市场回收的固定成本，现货市场的电能量价格仅体现发电的部分变动成本，机组的启动和空载成本以及因保障系统安全等原因发电产生的经济损失无法通过现货电能量收益回收。这部分的金额是巨大的，以甘肃市场为例，2024年甘肃电力现货实时市场全年出清价格触及下限（0.04元/千瓦时）的累计时长达3015.75小时。甘肃某地利用小时数下降，但开机自然时间没有减少，存在长时间的“陪跑”。在此期间，煤电机组为保障系统安全需维持低负荷运行状态。以单台66万千瓦机组为例，若现货市场价格均通过充分竞争形成，出清价格触及下限期间要求出力需降至18万千瓦运行，按0.18元/千瓦时的平均成本测算，全年即产生亏损9771万元。即便按330元/千瓦·年的价格支付煤电容量电费，未通过电能量收益回收的变动成本也是难以承受的，因而需要设置成本补偿机制以保障煤电企业的合理收益。
启动过程以及维持空载状态的燃料消耗等成本由机组本身物理特性决定，无法通过线性优化的市场出清机制形成。必开在出清前发布，上抬是运行中的偶发事件，出清程序对二者均“无能为力”。其中的启停是“卖”与“不卖”的行为，而不是辅助服务，因而均需要进行成本调查后确定补偿标准。新型电力系统背景下，现货市场价格分为两部分，现货电能量价格以及电能量补偿价格。电能量价格根据市场规则，通过市场竞争形成竞争性价格；电能量补偿价格无法通过市场化交易形成。《中华人民共和国价格法》第一章第三条明确规定“价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价”。市场调节价即通过市场竞争形成的价格，对于无法通过竞争价格的商品应由政府定价。《中央定价目录》（国家发展改革委令第31号）也要求“尚未通过市场交易形成价格的，暂由国务院价格主管部门制定”。根据国家发展改革委各部门的职责分工，由国家价格部门负责组织重点行业、重要农产品、重要商品和服务的成本调查，按规定承担政府定价项目成本监审；“推进重要商品、服务和要素价格改革。组织起草有关价格和收费法规草案和政策”也是价格法赋予价格部门的重要职能，因而机组成本补偿价格须由价格部门进行成本调查后确定。
甘肃模式的改进建议
发电侧容量电价机制与成本补偿机制是电力系统转型的核心制度创新，其必要性源于能源结构变革中电能量市场收益无法覆盖全部固定成本及变动成本的根本矛盾。因此，在现货电能量市场基础上，科学设定成本补偿机制，是实现“有效市场”与“有为政府”协同的关键。甘肃提出的四类成本补偿是对传统补偿方式的极大补充，但文件中缺失了四种补偿的计算方式，仍存在优化空间。
设置机组必开补偿与启动、空载补偿均是为了回收市场收入未覆盖的部分变动成本，其补偿内容存在部分重叠，所以不应单设必开补偿科目。上抬补偿是补偿发电机组因实际调度偏离其经济最优运行点而导致的额外成本。除调度指令导致的发电损失外，机组因最小并网时间约束等原因也可能低于成本发电，需进行相应补偿。因此建议一揽子考虑启动成本、空载成本、电能边际成本（指以煤电机组现货市场申报值或成本核定值为准，为机组不同出力水平下增加单位出力所需增加的成本），通过计算机组当日启动成本、空载成本与电能边际成本（取报价成本）总和与现货电能量收入的差额得到成本补偿总额度（当差额为负值时不予补偿）。对于非必开机组，因其已参与市场优化，其启动成本、空载成本及电能边际成本均按申报值执行；针对调度事前公布的因系统安全必开的机组，为防止其利用无条件进入机组组合的便利调节申报高额启动成本获得超额补偿，其启动成本、空载成本及必开最小出力以下电能边际成本取申报值与核定值的较小值，而必开最小出力以上电能边际成本因参与市场优化仍取申报值；对于因供热需求等自身原因必开的机组，该类机组视为价格接受者参与市场出清，不应再进行成本补偿。其启动成本、空载成本及必开最小出力以下电能边际成本计为零值，必开最小出力以上电能边际成本因参与市场优化仍取申报值。此机制作为“报价覆盖成本”原则的兜底设计，旨在抑制发电商通过策略性低价申报扰乱市场秩序。
此外，考虑到新型储能与煤电的发电特性完全不同，采用统一的容量电费考核机制易造成过补偿或欠补偿等问题，需单独设定新型储能的考核机制。由于新型储能申报的有效容量难以确保可持续性，应缩短新型储能的考核周期，针对储能放电时间与净负荷高峰时段的匹配程度，按日核定新型储能提供的有效容量并对已发生的容量电费按月进行清算，更好激励电站主动适应系统供需特性。
在“30・60”目标的引领下，我国新能源装机的迅猛增长，正有力推动着传统电力系统快速向高可再生能源比例的新型电力系统转变。在电力市场加速转型与新能源大规模接网的背景下，煤电正面临发电空间受限挤压、市场价格走低等严峻考验。调节电源利用小时数持续走低（广西等地区跌破3000小时），“苟延残喘”的低负荷运行增加了运行消耗、损害了机组健康、影响系统安全运行。在这样的背景下，甘肃市场大胆尝试市场和政府共同参与价格形成，通过有效容量补偿和四类成本补偿的方式弥补现货市场下无法覆盖必需机组全部固定和变动成本的问题，解决了发电企业的“后顾之忧”，促进现货市场发现真实电能量成本，为能源转型筑牢安全压舱石。
原标题：深度 | 现货价格由市场与政府共同形成的甘肃探索
