景春梅 金爱伟 谢笑梅
（中国国际经济交流中心课题组）
2024年12月召开的中央经济工作会议指出，要“综合整治‘内卷式’”竞争。近两年来，我国光伏制造业阶段性供需失衡，“量增价减”问题加剧，出现“内卷式”竞争。光伏制造业是我国培育的重要新质生产力，长期看仍有较大发展空间。在推动光伏制造业重回供需平衡的进程中，要充分汲取过去治理煤炭、钢铁等产能过剩的教训，降低产业大起大落造成的负面影响。要按照党的二十大强调的“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”这一根本原则，立足新能源高质量发展，用好市场化、法治化手段，统筹供给、需求两端发力，兼顾国内、国际两个市场，综合整治“内卷式”竞争。
我国光伏制造业阶段性供需失衡
2023年下半年以来，我国光伏制造业供大于求的形势日趋严峻。进入2024年，光伏产品产量高速增长的同时，价格持续大幅下行，行业陷入“内卷式”竞争。数据显示，2023年我国光伏装备业营业收入约1.75万亿元，利润超过1300亿元；2024年营业收入降至约1.25万亿元，全产业链亏损1000亿元以上。
2023年，我国太阳能电池（光伏电池）产量达到6.5亿千瓦，比2018年增长了4.9倍。2024年前10个月，多晶硅、硅片、电池片、光伏组件产量分别达到158万吨、608吉瓦、510吉瓦、453吉瓦，同比增长均超过20%；四个环节名义产能均超过1000吉瓦，两倍于实际市场需求；价格下跌幅度分别超过35%、45%、25%、25%。2024年前三季度，电池、组件出口量分别同比增长41.8%、15.9%，但光伏产品出口总额同比下降34.5%，“内卷式”竞争蔓延到国外。我国光伏制造业已经进入新一轮行业“大拐点”，且本轮下行周期和下行深度将大大超过以往。
产能冗余是市场经济的普遍现象。我国光伏制造业是高度市场化的竞争性产业之一，产业发展的周期波动规律明显。2003年至2023年，大体经历了“四起三落”的周期性波动。充裕的产能和较低的成本为其他战略性新兴产业和未来产业提供了发展基础，为新能源与其他产业耦合创造了条件。例如，2024年中期我国光伏电池组件每千瓦价格仅约700元，约是两年前价格的三分之一。这有助于光伏发电企业降低投资成本和发电成本，也为推动能源转型和实现“双碳”目标奠定了扎实基础。
从长期看，中国光伏产品仍有较大市场需求。据国际可再生能源署（IRENA）预测，到2030年全球光伏发电累计装机量将超过5400吉瓦，约是2023年全球光伏发电累计装机量的4倍。从全球看，主要国家应对气候变化和能源转型的方向没有改变，各国支持光伏产业发展的趋势没有改变。从国内看，加快发展新能源的战略取向没有改变。2024年12月召开的中央经济工作会议明确要求，加快“沙戈荒”新能源基地建设。截至2024年底，我国光伏发电、风电装机分别达到8.4亿千瓦和5.1亿千瓦（合计13.5亿千瓦），但从现实发展的角度看，到2030年我国风电、光伏发电装机预计将再增加13亿千瓦左右，有助于实现2025年非化石能源占一次能源消费比重达到20%、2030年达到25%、2060年达到80%以上的战略目标。从应用场景看，随着技术进步，光伏应用场景正不断拓展，建筑、交通等领域新增长点层出不穷。从产业发展看，企业更加注重科技创新、供应链稳定性增强、产品性价比进一步提高的格局没有改变。因此，我国光伏制造业当前属于阶段性供需失衡，长期看仍有较大需求空间，“十五五”“十六五”期间仍将继续保持发展态势。
多重因素叠加造成供过于求
我国光伏制造业在产业规模、技术水平、市场应用等方面均居世界前列。但近几年随着企业加速扩张布局，叠加国际经贸格局调整，造成“内卷外堵”局面。
一是光伏制造企业加大产业链延伸形成扩产。近年来，光伏制造业企业尤其是大多数龙头企业加大产业链延伸，从原来的分工协作转向垂直一体化。从组件生产延伸到硅料、硅片等各个环节，形成了明显的扩产效果。
二是大量行业外企业涌入。2020年我国提出“双碳”目标后，光伏发电等新能源产业高速增长，吸引许多行业外企业进入。即使在疫情期间，光伏行业仍保持较高景气度，我国光伏发电装机规模2020年为253吉瓦，2023年达到609吉瓦。由于技术和市场门槛相对低、产业链较长，因此短时间内光伏市场增加大量产能产量。
三是地方政策加速产能释放。光伏制造项目由于投资大、周期短，成为地方招商引资的重点。一些地方政府将产业配套作为企业建设光伏发电项目的必要条件，要求企业在当地设立光伏制造基地等，形成新的产能。同时，地方政府招商引资时往往给予较多土地、资金、税收等政策优惠，引发了“投资热”。
四是电力消纳受到制约。光伏发电理论上存在发电量的波动性、不稳定等特点。西北地区提升本地消纳能力和建设外输通道需要一定时间，配电端承载能力、配电网接入容量在新能源快速增长形势下出现跟进困难，多种因素导致弃光限电范围有所扩大，制约了光伏消纳。
五是国际贸易摩擦加剧。美国对我国出口的光伏产品实施全方位打击，加征高额关税的范围从最初的电池、组件延伸到逆变器、辅材、硅料等所有环节。从2025年1月1日起，美国将自我国进口的多晶硅和硅片税率提高至50%，并对柬埔寨、马来西亚、泰国和越南晶体光伏电池实施“双反”调查，大幅提高我国光伏产品通过东南亚进入美国的成本。我国是欧盟光伏产品最大的进口来源国，但近年来欧盟强调“经济安全”，实施“去风险战略”，出台法案力推绿色产业本土化发展，《关键原材料法案》、《净零工业法案》等都明确提出本土制造目标和要求。新兴市场中，南非、巴西等国也大幅提高关税，限制我国出口的光伏产品。印度要求自2026年6月起，政府项目必须使用由政府批准公司名单中列出的在当地生产的太阳能光伏组件，以抑制其从我国进口的光伏产品。
对策和建议
破解光伏制造业“内卷式”竞争，要以促进新能源高质量发展为目标，内外兼修、供需共治，进一步释放新能源消费潜力，促进新能源消纳，提升光伏制造准入标准和规范市场竞争秩序，加快落后产能市场出清，推动我国光伏产业从“产品走出去”迈向“产业链走出去”，多措并举推动光伏制造产业提质升级。
第一，提升新能源发展规划目标。能源高质量发展既要有量的保障，又要有结构的优化。我国光伏发电和风电装机规模已提前6年完成2030年预期目标，“十五五”规划需根据产业发展实际情况，与时俱进提升新能源发展目标，建议适当提高新能源装机规模、发电量比重目标，提高能源生产和消费重点省份的新能源本地消纳比例，助力光伏产业高质量发展。据中国国际经济交流中心课题组初步测算，预计2030年光伏发电和风电累计装机规模可达26亿千瓦左右，占电力总装机规模的比重将提升至52%，发电量占比将达到28%。同时，要积极推进绿电制绿氢（绿氨、绿醇），并通过管道运输等方式送到能源消费量大的中东部地区。
第二，深化改革释放新能源需求潜力。加快建立全国统一电力市场，推动新能源全面参与电力市场交易，保证光伏发电等可再生能源出力，加快推动“隔墙售电”政策落地。大力推动配电网建设，提高光伏消纳能力。国务院出台的《2030年前碳达峰行动方案》提出，2025年新型储能建设目标是3000万千瓦以上。近几年风电光伏发电高速发展带动了储能高速发展，至2023年末，我国新型储能装机已达到3700万千瓦，2024年末将达到7000万千瓦以上。要从客观需要和条件出发，在科学论证的基础上，大幅度上调发展指标。初步测算，到2030年我国新型储能装机规模可达3亿千瓦左右。完善绿电绿证市场建设，建立规范的绿电认证标准、绿电标识和绿证交易规则，鼓励更多市场主体参与交易，提高市场的活跃度和流动性。拓宽应用场景，推动光伏行业与氢、储、新能源汽车等关联行业深度耦合，鼓励绿电与算力中心等新型负荷相结合的源网荷储系统建设等。电网企业要以更积极的举措，在保障电网稳定的前提下，为消纳新能源电力贡献更大力量。
第三，多措并举规范市场竞争秩序。依法对经营者达成垄断协议、以低于成本价格销售商品等涉嫌垄断、不正当竞争行为进行调查处罚，维护健康市场环境。完善招投标政策，加大招投标产品质量、服务等因素的权重，打破低价低质竞争格局。强化环境、社会与治理（ESG）合规标准运用，提升光伏项目投融资门槛。完善技术、环保、安全、能耗等标准，强化《光伏制造行业规范条件（2024年本）》执行，压减淘汰落后产能，避免低水平项目投资建设。全面清理地方政府不合理补贴、优惠政策，加快落后产能出清。
第四，强化行业自律和第三方机构作用。引导企业依法合规参与市场竞争，督促企业自觉防范出口环节恶性竞争和侵犯知识产权等不良竞争做法。依托权威第三方完善相关产品标准、主动对产品进行监测检验，限制低劣产品供应，对恶意以低于成本价格抢标的，要采取全行业通报、向市场监管部门举报等措施加以惩戒。研究由相关第三方制定行业招投标指南或者设定行业标准合同，规范行业秩序。要引导行业从做大规模阶段转向以用户为中心，为用户提供系统能源解决方案。同时，要大力支持行业龙头企业加大科技研发力度，包括在发电转化效率等方面不断取得进展。这是使我国光伏行业在世界保持优势地位的关键举措，也是减少核心技术薄弱的企业进入本行业引发“内卷式”竞争的有效措施。
第五，顺势而为引导光伏产业链非关键环节“走出去”。从近两年欧美相关法案对我国的围堵情况来看，主要是打压我国产品出口，而对投资设厂是欢迎的。我国光伏产业通过多年发展积淀，已具备全产业链竞争优势。因此，要推动我国光伏产业从“产品走出去”迈向“产业链走出去”。一是在保护好核心关键技术前提下，引导企业从“单一产品走出去”转向“产业链非关键环节走出去”。以项目开发建设带动原料、产品制造、投资、工程建设、项目运维服务等产业链上下游企业合作，抱团出海。强化光伏企业与储能、氢能、新能源汽车、锂电池等关联产品与服务企业联合出海。二是加强“走出去”的指引。加强经贸规则谈判，积极应对关税壁垒、绿色贸易壁垒，推动产业链在欧美布局，稳住欧美市场存量，加大对“一带一路”国家和新兴市场开拓力度。行业主管部门要加强对企业出口和海外产能建设的信息调查、规划和指导，建立健全规范化、专业化的境外竞争协调机制。商务部门要加强对企业在海外案件预警、应诉动员、法律抗辩、交涉游说、谈判磋商等环节的指导，提升企业应对贸易摩擦能力。标准主管部门要加强国内标准和国际标准有效对接，提高光伏标准国际化水平，积极参与国际标准的制定和推广。三是充分发挥驻外使领馆、行业商协会桥梁作用，依法合规维护我国出海企业合法权益。搭建国际化服务平台，加强行业信息共享、项目对接、技术人才交流服务，主动为出海企业提供海外信息。规范出海企业竞争行为，对恶意竞争行为给予提醒和警示，建立并完善海外投资通报机制，引导有序竞争。
