案由：
“十四五”以来，随着高载能产业的引进和发展，我省电力供需转向长期短缺。2021年，由于来水不足、煤价高启等原因，全省已出现多次错峰用电或有序用电，高载能企业因用电紧缺带来的产能损耗问题凸显。此外，国家发改委对于能耗双控制度的细化及完善，也较大程度上影响了我省已有铝硅等产能的释放以及绿色能源产业布局。
一、当前高载能产业面临的问题
（一）产业结构调整相对滞后
2020年全省万元GDP能耗强度增加2.7%，能源消费总量增加6.8%，在全国增速处于前列；2021年上半年，全省能耗强度和能源消费总量又继续增长，均被国家发改委列入一级预警。我省能耗强度不降反升的主要原因之一，主要在于引进的重大项目上游产品建成投产后，能源消费快速增长，但高载能产业的结构调整相对滞后，产品附加值未能显著提升。
（二）耗能统计方法限制增长空间
2020年云南省的一次能源消费总量中非化石能源比重达到42.2%，清洁能源发电量占比90%左右。对于如此巨大的存量清洁能源消耗，国家发改委在考核时并未给予单列或减免的优惠制度。考虑到电网的稳定性因素，云南需要一定规模的火电装机来平衡清洁能源，未来很难进一步提升清洁能源占比。在国家现有能耗双控机制中，我省将处于较为不利的地位，未来能耗增长空间受限。
（三）跨省产业转移难以综合协调
云南省作为能源大省承接了大量高载能产业的转移,但需要自行消化相关的能耗指标、污染物排放指标。以电解铝为例，云南省在“十三五”和“十四五”期间规划新增828万吨产能。近期国家强化能耗双控机制后，新增电解铝项目将难以在我省落地，已落地的新增产能也迟迟得不到释放。如此困境不仅给相关企业带来较大损失，造成巨大浪费，还推高了铝的价格。
（四）硅料紧缺成为光伏产业链瓶颈
2021年9月，包括我省在内的多省市同时加强电解硅行业生产管控，要求大幅削减产量，导致硅料供应紧缺、价格大涨。硅料供应的变化传导为地面光伏电站的建设成本大幅增加、投资回报率急剧下滑，再加上环保、土地、林地等敏感因素影响，可能成为产业链瓶颈，导致光伏项目的建设普遍滞后，可能影响我省“十四五”期间新能源装机新增50GW的目标。
（五）新增电源和电网配套设施匹配不足
高载能产业的发展对电力供应和电力配套基础设施提出了较高要求。当前云南电力的供需形势已根本逆转，2022年电量缺口预计达到300亿千瓦时，2025年电量缺口将达到710亿千瓦时，用电缺口将长期存在。此外，电解铝产线是单点建设，投建周期仅需一年左右；远低于电网、水电站的投资周期。电网配套供电工程需要提前纳入国家电网规划并预留合理建设工期。在新增电解铝项目落地不确定性较大的情况下，电网企业难以决心提前投资。
（六）地方配套投资缺乏市场化模式
电解铝等高载能产业项目对股权资本金需求较大，具有一定风险，相关企业往往会要求地方政府投入部分资金以加强绑定。以文山州为例。2019年引入魏桥集团电解铝项目时，文山州城乡开发投资公司在项目公司投资30亿元占股25%。该模式存在两方面的问题，一是地方平台公司在自身债务压力较大的情况下难以筹措足额资本金。二是项目投产、释放利润后，平台公司开始退出，而退出的收益较低，甚至无法覆盖融资成本。
二、对我省高载能产业发展的建议
（一）出台差别化产业电力保障机制，优先支持硅光伏产业发展用电
12月份的中央经济工作会议提出能耗“双控”将向碳排放总量和强度“双控”转变。硅光伏产业链不仅具有较高的度电GDP增加值，而且太阳能电池在寿命周期内所提供的绿色电量高达生产转化过程中所消耗电量的五十倍。此外，“十四五”期间，我省面临较大规模的光伏项目建设压力，光伏组件的价格上涨和供应短缺都不利于我省改善能源结构、促进绿色低碳发展。建议我省出台差别化电力保障机制，参考产业的度电GDP增加值和新能源属性等指标，优先加强对工业硅、多晶硅等硅光伏产业链中关键环节的生产电力保障，特别是供应我省光伏项目元器件的头部企业。
（二）谨慎推动新增电解铝项目，重点保障已有项目稳定用电
当前铝价处于历史高位，部分原因是能耗双控导致产能难以释放。若未来电解铝行业产能充分释放，铝价仍存在大幅下降的风险。一旦企业大规模亏损停产，云南的电力供应过剩，又可能产生弃水现象。在持续存在较大电量缺口预期的情况下，按原有规划大力推动电解铝产业的发展存在较大风险。此外，电解铝的行业特殊性需要具有稳定的产量预期，不仅有利于降低企业自身的成本，还将对下游产业链的延伸产生较大积极影响。建议我省加强对电力供应调控，对于已建成绿色铝项目重点提供较为稳定的用电保障。
（三）加大铝精深加工力度，打造铝产业生态链
目前，省内下游配套的铝加工产能才达100万吨，电解铝至铝材的省内转化铝低于17%。加大对现有绿色铝电力保障将释放产能、提供稳定的铝水，有利于对铝精深加工企业的招商引资。建议我省在建成电解铝产能逐步释放的同时，加大铝精深加工力度，延长铝产业链。相关产业园区在鼓励铝水全部就地合金化的同时，打造以电解铝龙头企业为核心的铝产业生态链，提供包括科研、融资、运输、回收等方面的服务，积极向高附加值的下游产业延伸，充分发挥产业集聚效应、降低能耗强度。
（四）以再生资源税收优惠政策引导再生铝产业集聚
在电解铝发展空间受限的情况下，排放较低的再生铝产业具有较大发展空间。传统的再生资源回收行业上游是零散的个体工商户，往往都无法开具增值税发票，导致中游再生资源回收企业向下游销售时总税负可达15%以上。而市场中又存在大量不缴纳税收的流动商贩和非正规企业，导致正规回收企业生存空间受到挤压、生存困难。我省目前仅有一户规上企业具有30万吨产能。建议我省对标周边省份，研究出台对再生资源企业在回收环节、加工环节的税收优惠支持政策，助力再生铝产业集聚。
（五）优化地方配套投资模式
在引进行业头部企业时，建议地方政府组建产业基金选择优质项目进行同股同权的投资，尤其是针对发展空间较大的硅光伏产业链。可参考合肥模式设计投资架构，优先选择具有上市公司平台的企业以定增等方式入股。一方面，在项目前期融资时，地方平台公司更容易获取金融机构融资。另一方面，项目建成后可选择公司释放利润、股价较高时通过二级市场退出，获取利润后可加强地方平台公司的资金实力，打通产业投资正向循环。
（六）争取国家优化能耗考核统计方法改革试点
国家目前的能耗双控政策中对于存量清洁能源并未给予减免优惠，但近期中央经济工作会议提出要“创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变”。这说明，近期国家将对减污降碳的激励约束机制进行改革。建议省政府与国家相关部门沟通，争取尽早将云南省列入能耗双控的改革试点，对我省的双控指标中逐步增加碳排放指标的权重，对于存量可再生能源消费予以适度减免或单列考核。
（七）研究提出跨省产业转移中的减排分享机制
从全国一盘棋的角度，高载能产业向西部清洁能源富集省份的转移集中提升了国家的能源利用效率，降低了国家的整体碳排放和污染物排放。以目前的能耗双控机制，高载能产业的跨省转移对转入省份相当不利，将难以实施。这既不利于现有高载能产能的利用，也不利于国家的产业布局优化。
建议我省研究并向国家相关部委提出高载能产业跨省转移中的减排分享机制，在排放总量降低的前提下，高载能产业转入省份可以分享转出省份减少的部分碳排放和污染物排放指标。
