国际主要碳市场情况分析及对我国的启示

国际主要碳市场情况分析及对我国的启示

杨素

（国网能源研究院有限公司）

碳排放权交易市场作为重要的市场化减排工具，受到越来越多的关注。截至2023年1月，全球共有28个碳市场正在运行，覆盖全球17%的温室气体排放，涉及全球将近三分之一的人口。随着各国碳中和目标的确定和减排路径的细化，各国对所辖碳市场运行规则也进行了相应的调整，包括减排目标、覆盖范围等。本文选取欧盟碳市场、美国加州碳市场、新西兰碳市场、韩国碳市场进行分析对比，并对最新情况进行总结。

一、欧盟碳市场

为实现《京都议定书》的减排承诺（《京都议定书》明确2008年至2012年间，将主要工业发达国家的二氧化碳等6种温室气体排放量在1990年的基础上平均减少5.2%，欧盟当时承诺减少8%），欧盟碳市场（EU ETS）于2005年启动，是迄今为止世界范围内覆盖最多国家、涵盖最多行业的温室气体排放交易体系，对于促进经济社会低碳发展具有典范意义。2023年4月，欧洲议会正式批准了“Fit for 55”一揽子计划中数项关键立法，其中包括了对EU ETS和碳边境调整机制（CBAM）的最新法案。此次改革对EU ETS整体改革目标、免费配额分配、市场稳定储备机制（MSR）、覆盖范围、碳市场拍卖收入等进行了大幅修改。

阶段

EU ETS在建立初期就确定了长期的减排目标，并按照四个阶段逐步推进。第一阶段：3年（2005—2007年），第二阶段：5年（2008—2012年），第三阶段：8年（2013—2020年），第四阶段：10年（2021—2030年）。

减排目标

欧盟整体减排目标是2030年比1990年的排放水平至少降低55%，到2050年实现碳中和。根据最新改革方案，EU ETS目标是到2030年，在2005年的基础上减排62%（改革前目标是43%），2024年至2027年期间每年减少4.3%，2028年至2030年期间每年减少4.4%。

覆盖范围

EU ETS覆盖了欧盟38%的排放，覆盖气体包括二氧化碳、氧化亚氮和全氟碳化合物，不包含间接排放。二氧化碳排放主要覆盖部门包括电力和热力部门，能源密集型工业部门（包括炼油厂、钢铁厂及铝、水泥、石灰、玻璃、陶瓷、造纸和散装有机化学品等生产部门），航空以及海上运输；氧化亚氮排放主要覆盖部门包括来自硝酸、己二酸和乙醛酸以及乙二醛的生产；全氟碳化合物排放主要覆盖铝的生产部门。根据最新改革方案，到2026年底，欧盟将评估是否将城市垃圾焚烧纳入碳市场。2027年将启动单独的排放交易系统（ETS 2），纳入建筑、道路交通和其他部门。

配额总量（cap）

2023年，欧盟碳市场配额上限14.86亿吨二氧化碳当量。

图 EU ETS免费配额取消比例和CBAM实施比例

配额分配

采用拍卖加免费的形式分配配额。电力行业配额百分之百拍卖。工业中有碳泄露风险的免费分配，分配方法为行业基准法，基准由行业内最高效装置（前10%）的平均排放强度决定。航空业配额15%拍卖。2022年实际免费发放的配额共5.292亿吨二氧化碳当量，占比34%。根据最新改革方案，减少免费配额的计划直接配合CBAM分阶段实施。

抵销机制

2020年起，EU ETS暂停了抵销机制，清洁发展机制（CDM）和联合履约机制（JI）等《京都议定书》确定的碳信用机制不能再使用。

市场机制

分为拍卖和二级市场两个层级，控排主体和非控排主体均可参与。欧洲能源交易所（EEX）每天组织统一价格拍卖。现货、期货、期权和远期合约在二级市场上交易，既有交易所交易，也有场外交易。除了EEX，期货交易还包括美国洲际交易所（ICE）、欧洲能源衍生品交易所（ENDEX）和美国纳斯达克证交所（NASDAQ）。

价格稳定机制

欧盟委员会于2015年提出建立市场稳定储备机制（Market Stability Reserve，MSR），即当碳市场中流通的配额量超过8.33亿吨时，则在拍卖时将相当于当前配额量的12%（最新改革方案修正为24%）纳入储备；当配额量低于4亿吨时，则从储备中调出1亿吨投放市场。

价格和收入

2022年平均拍卖价格为78.91欧元（2022年二级市场平均价格80.82欧元），自开始以来的总收入1395亿欧元，2022年总收入388亿欧元。2021年欧盟建立创新基金和现代化基金管理EU ETS拍卖收入。创新基金支持创新低碳技术和工业解决方案的商业示范，以使欧洲的能源密集型产业去碳化，并支持可再生能源、能源储存以及碳捕获使用和储存的发展。现代化基金支持对10个低收入成员国（包括保加利亚、克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚和斯洛伐克）的投资，旨在实现能源系统的现代化，提高能源效率，并支持向气候中立过渡，解决成员国间起点不同的问题。根据最新改革方案，ETS 2的收入将由社会气候基金管理，减轻民众由于能源价格和碳价格造成的负担，尤其是供暖和交通方面。

二、美国加州碳市场

自2007年以来，美国加利福尼亚州一直是西部气候倡议（Western Climate Initiative，WCI）的重要倡导方，加州碳市场于2012年启动并于2014年1月与加拿大魁北克省碳市场正式链接，运行良好，为跨国区域碳市场链接提供了宝贵经验。

阶段

加州碳交易机制分为四个实施阶段。第一阶段为期两年，即2013至2014年，第二、第三、第四阶段均为期三年，分别为2015至2017年、2018至2020年和2021至2023年。

减排目标

加州整体减排目标为到2030年比1990年排放水平减少40 %；2045年实现碳中和，并且比1990年排放水平减少85%。在2021—2030年期间，配额上限每年平均下降4%，2030年上限降到2.005亿吨二氧化碳当量。

覆盖范围

加州碳市场覆盖了加州75%的温室气体排放，所覆盖的气体除了包括《京都议定书》所规定的六种温室气体（二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、六氟化硫、氢氟碳化合物和全氟碳化合物）外，还包括三氟化氮和其他氟化物。纳入的行业包括年排放量超过25000吨二氧化碳当量的大型工业设施（包括水泥、热电联产、玻璃、制氢、钢铁、石灰、制硝酸、石油和天然气、炼油、造纸、自用发电、固定燃料设施）、发电设施和电力进口商。

配额总量（cap）

2023年加州碳市场配额上限为2.941亿吨二氧化碳当量。

配额分配

采用拍卖加免费的形式分配配额。有碳泄露风险的工业企业可以获得免费配额，泄漏风险根据每个特定工业部门的排放强度和贸易暴露程度分别分为低、中、高风险等级。工业设施的免费配额通过两种方式计算得出，分别是基于总产量和能源消费量所设置的排放基准。其中造纸、石油提炼和钢铁行业使用总产量排放基准，其他行业使用能源消费量排放基准来计算。2020年，加州将免费配额比例调整至42%。

抵销机制

允许控排企业使用碳信用抵销排放。产生碳信用的项目必须位于美国领土内且必须从森林、城市森林、牧场沼气、减少破坏臭氧层物质、采矿甲烷气捕获和水稻种植这6个领域产生。2021至2025年可抵销4%的排放，2026至2030年，增至每年6%。并且要求加州本土的抵销项目必须超过一半。

市场机制

分为拍卖和二级市场两个层级，拍卖由美国WCI公司管理，进行季度拍卖。配额、用于抵销的碳信用和金融衍生品在美国洲际交易所（ICE）、CME集团和Nodal交易所平台组织的二级市场上交易。任何有资格进入这些平台的公司都可以直接或通过中间商进行交易。

价格稳定机制

加州碳市场设置了拍卖底价+配额价格控制储备机制（Allowance Price Containment Reserve，APCR）来稳定市场价格。2023年加州碳市场拍卖底价为22.21美元/吨二氧化碳。设置配额价格控制储备库，当市场价格触发上限，储备库将放出一定量配额到市场，促使价格回落。2023年价格上限分别设定为每吨51.92美元、66.71美元和81.50美元。

价格和收入

2022年平均拍卖价格为每吨28.08美元，自开始以来的总收入222.5亿美元，2022年总收入40.3亿美元。加州碳市场的大部分拍卖所得进入温室气体减排基金，用于支持在全州范围内带来重大环境、经济和公共健康效益的项目，其中至少35%必须惠及弱势群体和低收入群体。截至2022年5月，已有114亿美元投资于560000多个项目，预计减排0.79亿吨二氧化碳当量，弱势和低收入社区获得了超过54亿美元的援助。

三、新西兰碳市场

新西兰碳市场（NZ ETS）于2008年启动，是大洋洲唯一正在运行的碳市场，覆盖了新西兰温室气体排放总量的一半左右，是该国减缓气候变化的重要政策工具。以农业为主的产业结构使得NZ ETS参与主体和配额分配形式与其他碳市场有较大不同。NZ ETS在2021年前不设置配额总量限制，这也是NZ ETS的一大特点。2020年新西兰通过应对气候变化修正法案，提出 2021年开始实施碳配额总量控制。为适应新的国家减排目标，新西兰政府在2022年12月更新了NZ ETS 2023—2027年的年度配额上限计划，比以前更加严格。

阶段

NZ ETS政策规划分为短期（2008—2012年）、中期（2013—2020年）、长期（2021—2050年）三个阶段。

减排目标

新西兰国家减排目标为2030年较2005年减少30%，到2050年实现碳中和。NZ ETS 2023—2027年的年度配额上限目标如表1所示。

表1 新西兰碳市场年度配额上限设定

覆盖范围

覆盖气体包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、六氟化硫、氢氟碳化合物和全氟碳化合物。以农林业为主的产业结构导致NZ ETS覆盖行业与其他碳市场完全不同。按照“谁排放、谁付费，谁吸收、谁受益”的原则安排，将市场主体分为两类，一是林业等负排放行业，可以直接获取配额收益而无需履约；二是电力、工业等有排放行业，部分行业可获得一定免费配额，但是不足部分需要购买。总体来看，NZ ETS覆盖行业最广，包含了电力、工业、建筑、交通、国内航空、废物处理、林业以及农业在内的 8 个行业。NZ ETS是目前唯一覆盖林业部门的碳市场。

配额总量（cap）

2023年NZ ETS配额上限为0.323亿吨二氧化碳当量。

配额分配

采用拍卖加免费的形式分配配额。林业等负排行业可直接获取免费配额而无需履约，2022年度森林碳汇发放了790万吨配额。目前，被视为排放密集型和贸易密集型的工业活动（Emissions Intensive and Trade-Exposed，EITE）在新西兰排放交易体系下可获得免费分配。高度排放密集型的行业获得90%的免费配额，中度密集型行业获得60%的配额。配额计算方法为基准法。2023年，预计免费配额比例约为19.8%。

抵销机制

在2015年6月前，《京都议定书》相关碳信用可以不受限制的在NZ ETS中使用。2015年6月后，任何碳信用都不得在NZ ETS中抵销配额。

市场机制

分为拍卖和二级市场两个层级，控排主体和非控排主体均可参与。拍卖由新西兰交易所（NZX）和欧洲能源交易所（EEX）联合运营，每年举行四次。任何NZ ETS注册账户持有人都可以参与拍卖。大多数配额在二级市场交易。交易可以在公司之间直接进行，也可以通过交易平台进行。交易可以在现货基础上进行，也可以通过远期合约进行。

价格稳定机制

NZ ETS设置了拍卖底价+成本控制储备机制（Cost Containment Reserve，CCR）来稳定市场价格。2023年的碳市场拍卖底价为每吨二氧化碳33.06新西兰元，到2027年将升至44.35新西兰元。如果在拍卖中达到了预定的触发价格，来自CCR的相应数量的配额将被释放，用于销售。2023年拍卖的CCR触发价格为80.64新西兰元，2027年将提高到129.97新西兰元。2022年，CCR的数量设定为700万个配额。在CCR被触发后，这些配额在2022年3月和6月的第一次和第二次季度拍卖中被释放到市场上并出售。目前，2023年该储备的数量定为800万吨配额，2027年将下降到590万吨。

价格和收入

2022年平均拍卖价格75.88新西兰元，二级市场平均价格78.97新西兰元，2022年总收入20亿新西兰元，自开市以来的总收入为51亿新西兰元。2022年5月，新西兰新成立基金会CERF，用于管理碳市场收入。该基金将用于支持减排项目和适应气候变化活动等。

四、韩国碳市场

韩国碳市场（K-ETS）于2015年启动，是东亚首个全国性的强制性排放交易计划，涵盖了韩国全国GHG排放量的约74%，将有助于韩国实现2050年碳中和的目标。

阶段

2015年1月1日至2017年12月31日为第一阶段，2018年1月1日至2020年12月31日为第二阶段，之后每五年为一个阶段。每一阶段分别制定相应的政策目标和规划。

减排目标

韩国整体减排目标为2030年比2018年的排放量至少减少35%，实现比2018年水平减少40%，到2050年实现碳中和。K-ETS计划到2025年配额上限减至5.671亿吨二氧化碳当量。

覆盖范围

K-ETS目前覆盖范围包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、全氟碳化合物、氢氟碳化合物、六氟化硫，除了直接排放覆盖范围之外，K-ETS还覆盖了电力消耗产生的间接排放。覆盖六个部门：热力和电力，工业（如钢铁、石化、水泥、炼油、有色金属、造纸、纺织、机械、采矿、玻璃和陶瓷），建筑，交通，废物和公共部门。

配额总量（cap）

韩国碳市场2023年配额上限为5.893亿吨二氧化碳当量。

配额分配

采用拍卖加免费的形式分配配额。免费配额比例约为90%。排放密集型和贸易密集型的工业活动（Emissions Intensive and Trade-Exposed，EITE）可获得100%免费配额。配额计算方法为祖父法和基准线法。

抵销机制

截至2022年12月，共有272种注册方法学（其中211种用于CDM，61种用于国内碳信用）可用于抵销配额,抵销比例为5%。

市场机制

分为拍卖和二级市场两个层级。拍卖由韩国证券期货交易所（KRX）每月组织一次。此外，KRX还管理着现货二级市场交易平台。

价格稳定机制

韩国碳市场的价格稳定机制较灵活，政策规定如果出现市场价格过高，如连续六个月的市场价格至少比前两年的平均价格高三倍，或出现由于供需不平衡导致很难进行配额交易等情况，韩国政府将干涉市场，主要措施包括额外拍卖市场稳定储备中的配额、修改抵销比例、临时设置价格上限或下限等。

价格和收入

2022年平均拍卖价格23243韩元，二级市场平均价格20633韩元，2022年总收入3171亿韩元，自开始以来的总收入10926亿韩元。收入由气候应对基金会管理，主要作用包括支持K-ETS覆盖的中小型公司实施减排、低碳创新和技术开发等。

五、国外碳市场经验及启示

（一）国际主要碳排放交易体系技术要素对比

本文选取的四个碳市场虽处在不同的国家和大洲，其核心机制都是一样的，遵循总量管制与交易制度，但在细节上各有不同，并且随着所在地区的减排目标变化而不断优化。

表2 国际主要碳排放交易体系技术要素概况

（二）对我国的启示

一是科学制定碳市场长期减排目标。欧盟、美国加州、新西兰在更新了自身减排目标后，及时对所辖碳市场的目标进行了更新，制定了更加严格的总量控制计划。碳市场目标和全国（盟、市）减排目标高度一致。我国碳市场目前缺乏长期的减排目标，也没有与我国自身减排计划紧密衔接，既不利于控排主体制定长期碳资产管理计划，也不利于碳市场对我国“双碳”目标实现发挥更大作用。

二是逐步引入配额有偿分配方式。从以上四个碳市场的情况来看，免费配额比例对市场价格影响很大，这几个市场都遇到过免费配额过多、市场价格和交易量双低的情况。随着有偿拍卖配额比例的增加，碳价也逐步上升。大部分碳市场将免费配额发放给排放密集、贸易密集且容易碳泄露的行业。部分国家对拍卖收入建立专门机构统一管理。我国需统筹考虑纳入行业的实际情况，适时引入有偿拍卖，避免引起价格波动。

三是研究制定市场价格稳定机制。为了防止配额价格过高，造成企业生产成本高涨或者碳价剧烈波动，导致市场过度投机，需要在必要时对市场上的碳价格进行干预。以上四个碳市场无一例外采用了市场稳定机制，美国加州和新西兰采用了拍卖底价+市场稳定储备机制双保险制度，我国也可考虑尽快出台相关机制。价格稳定机制在市场建设初期、缺乏相关经验时尤为必要。