深度文章 | 澳大利亚电力监管机制及其对中国的启示

摘要

科学合理的电力监管体系能够有效地防范市场潜在风险、促进电力市场健康发展。随着中国电力现货市场建设的逐步推进，电力市场的监管机制再次受到电力市场设计者的关注。澳大利亚国家电力市场作为发展成熟的电力现货市场，在处理能源结构转型、开放电力市场竞争、完善电力监管体制等方面积累了丰富的实践经验。首先，介绍了澳大利亚国家电力市场特点和电力监管体系，阐述了其电力监管改革历程和电力监管机构职能；其次，深入分析了澳大利亚电力监管机构采用的电力市场评价指标体系及其评估方法；接着，对比分析了澳大利亚、欧洲和美国电力市场的监管机构评估机制，总结了澳大利亚电力监管机制的优势和目前存在的问题；最后，结合中国电力市场建设情况，对电力市场中能源电力法律法规体系、完善监管机构职能、加强监管信息化和健全评价机制等方面提出了相关建议。

（来源：电力系统自动化 作者：江昕玥 吴华华 张思 徐建平 杨莉）

0 引言

随着中国电力市场化进程不断推进，电力现货市场的建设已成为现阶段电力体制改革（简称电改）的重点。电力市场的高效稳定运行，依赖于对市场建设情况和市场运营绩效的合理监管和评估。如何有效监管并科学评价现货市场建设运营绩效，成为监管机构和市场主体关注的问题。

目前国内现货市场尚未成熟，研究热点主要集中在国外电力现货市场建设经验评述［1］以及国内电力现货市场建设模式和机制的选择［2-4］上，且由于市场主体规模扩大、市场规则和交易机制变更、计划市场双轨制以及新能源的大规模并网消纳等问题，针对上一轮电改提出的监管理论和指标体系［5-6］对现阶段电力市场评价适用性有限，尚未形成系统、完善的电力监管体系。而国外比较成熟的现货市场则积累了丰富的监管经验。文献［7-8］使用了产业组织理论中的结构-行为-绩效（structure-conduct-performance，SCP）框架对美国PJM市场结构、行为、绩效进行了竞争性评估；文献［9-10］讨论了具备市场力的发电公司影响市场价格的动机，并定义了新的市场力指标分析形成市场联盟的可能性；文献［11-14］分析了能源体系结构、期货价格等因素影响现货价格的方式和程度。其中，澳大利亚作为最早进行电改的国家之一，在电改路径、电力市场建设方式、能源结构调整等方面与中国有诸多相似之处。①澳大利亚的电改以州为单位，与中国现货市场建设以省为单位的情况类似；②澳大利亚国家电力市场（National Electricity Market，NEM）是典型的电力现货市场，采用集中交易模式，所有的电量都通过电力现货市场进行交易［15］，与中国试点省级现货市场采用的市场模式类似；③NEM发电侧市场化竞争充分，评估市场绩效的监管体系较为完善，与中国当前推进电力现货市场建设的重点布局［16］类似；④在发展可再生能源的大背景下，NEM正在向低排放的发电结构过渡，通过设定可再生能源配额，使得可再生能源部分参与市场交易［17］，这与中国建立可再生能源电力消纳保障机制的目标类似。因此，在处理能源结构转型、开放电力市场竞争、完善电力监管体制等方面可以借鉴澳大利亚的建设经验，结合国外电力市场的监管经验，对国内现阶段监管机制的构建进行深入探讨。

基于以上分析，本文详细探讨了NEM的特点、评估市场运营绩效的监管机构和相应的评价体系，并通过分析澳大利亚监管实例，与美国、欧洲电力监管机构职能进行了对比，总结了澳大利亚电力监管的优势与不足，力图通过梳理澳大利亚电力监管体系的建设经验，为国内电力现货市场监管机制的健全和完善提供参考。

1 澳大利亚NEM概况

1998年NEM正式投入运营，是澳大利亚最主要的电力批发市场，目前交易量约占全国用电量的85%，已发展成为竞争有效、监管完善、体制成熟的实时电力市场［18］。附录A图A1显示了NEM的输电线路和区域划分［19］。本文主要介绍NEM的电力监管机制。

1.1 市场模式

澳大利亚能源市场运营机构（Australian Energy Market Operator，AEMO）负责组织NEM的现货市场交易、辅助服务交易和输电权交易［15］，以集中式交易模式确保实时发电量与市场需求相匹配，并保障电网的安全稳定运行，提高系统的运行效率［20］。

NEM主要由实时市场、辅助服务市场及金融市场组成。与PJM、英国国家电力市场相比，NEM只有全电量、全电网的实时交易和分区定价机制，并没有日前市场，在竞价机制方面，则是发电侧单边报价，零售侧承担着电价的风险。

从电力市场交易关系的性质来看：NEM是强制性的电力库，是由交易调度机构代负荷招标采购的批发市场模式，用户侧不参与报价；而美国、北欧、英国等典型电力市场则采用基于平衡机制的双侧市场交易模式，95%以上的电量由发、用双方自由交易并共同决定价格，市场成员承担合同执行偏差导致的系统不平衡责任。

从安全约束（交易和调度是否一体化）来看：NEM和美国各区域电力市场都是集中式，需要调度进行安全校核才能达成电力交易，而北欧各国则采用分散式模式，电力交易直接生效不需要进行安全校核。

1.2 价格上限

NEM实时市场的发电侧报价为纯电量形式，不区分启停、空载和可变成本，目前现货价格的上限为14 500澳元/（MW·h），下限为-1 000澳元/（MW·h），已经多次发生现货实际交易价格达最高限价的情况，这给中小型零售公司带来了很大的运营风险。

NEM中现货价格上限远高于发电机组可变成本，纵向对比美国PJM、CAISO（1 000美元/（MW·h））和ERCOT（9 000美元/（MW·h））的价格上限，NEM的价格上限较高。这其中的原因在于，NEM发电容量的充裕性完全依靠现货市场的电能量稀缺价格信号来保证，而这一价格信号由发电主体的报价形成。也就是说，发电主体报价可以远高于可变成本，从而反映电力稀缺的机会成本。

1.3 信息公开

澳大利亚电力监管机构重视信息的公开透明性，各个价区电力出清价格、调频辅助服务价格、州际联络线的载流等信息是实时、公开的，最大限度地增加了市场透明度。

基于最新的电力负荷预测及电力系统的运行状态，AEMO滚动进行预调度（pre-dispatch）调整系统的运行方案，并将结果及时发布。预调度产生的价格信息并不作为实际结算的依据，但有利于市场参与者根据系统的最新运行状态和供需平衡情况及时调整其报价。

当天交易完成后，所有的市场交易信息次日公布。充分的信息披露并没有给市场安全或者市场稳定造成任何影响，反而促进了监督。

2 澳大利亚电力监管机构

2.1 电力监管体系改革

电力监管体系改革是澳大利亚电力市场化改革的重要部分。改革初期，澳大利亚没有组建全国性电力监管机构，而是由各州政府建立独立的监管机构分区域行使监管职能。为适应日益深化的电力市场化改革与发展，澳大利亚电力市场监管体系进行了国家层面上的整合。

1992年澳大利亚政府联席委员会（Council of Australian Governments，COAG）成立，负责国家的重要决策制定和重大事务管理。2005年，出于规则制定与执行机构应相对独立的要求，澳大利亚能源市场委员会（Australian Energy Market Commission，AEMC）和澳大利亚能源监管局（Australian Energy Regulator，AER）两个监管机构成立［20-21］。前者主要负责国家电力市场规则的制定和修改，后者负责执行市场监管。

2013年，为精简COAG委员会体系，澳大利亚政府能源委员会（COAG Energy Council，COAG EC）成立，主要负责监管AEMO、AEMC和AER。

2018年，为适应电力市场发展及能源改革带来的变化，在财政部指示下，澳大利亚竞争与消费者委员会（Australia Competition & Consumer Commission，ACCC）开始对国家电力市场电力供应的价格、利润和利润率进行长期公开调查，实施2018—2025年电力市场监测项目。

2.2 电力监管机构职能

澳大利亚电力市场监管机构分工明确，结构完善。COAG EC负责从国家层级引导澳大利亚电力市场改革和监管工作。COAG EC通过会议模式统一决策国家能源与环境政策，推动能源市场的基本立法，为电力和天然气行业提供战略引导，促进全国能源政策的发展。

AEMC是澳大利亚电力和天然气市场的规则制定者，负责制定和修改《国家电力规则》（National Electrical Rule，NER）［22］、《国家天然气法规》［19］和《国家能源零售法规》［19］，并向COAG EC提供运营建议；具体职责包括管理规则更改过程，审批他人提出的规则更改申请，审查监管模式和能源市场，并向政府提供建议，以便为消费者提供最好的相关服务。

AER依据能源法律法规监管能源市场和能源输送网络，监管内容包括NEM的运行状况以及《国家电力法案》（National Electrical Act，NEA）和《国家电力规则》的执行情况。监管批发市场时，AER负责市场监测和输电主体监管，并强制市场参与者遵守国家能源法规，在必要时对违法者进行处罚或起诉。

ACCC的任务是保护消费者权利、商业权利和义务，执行行业监管和价格监控，并防止非法的反竞争行为，是电力市场监管体系的补充。

作为澳大利亚能源市场核心运营机构，AEMO与以上监管机构联系密切，主要负责维护电力和天然气系统安全、管理电力和天然气市场以及引领澳大利亚未来能源系统的设计。

综上所述，澳大利亚电力监管机构的职能差异主要体现在以下4个方面：能源战略的部署、市场规则的制定、监管制度的执行、市场表现的评估。表1所示为澳大利亚电力监管机构的职能对比。

如表1所示，尽管各电力监管机构的职能存在交叉，但面向的对象存在较大差异，减少了机构工作的重合度。COAG EC从国家层级领导电力市场改革，对3个能源市场管理机构（AEMO、AEMC和AER）进行监管，而AER则直接对能源市场实施监管。

3 澳大利亚电力监管评价指标体系

澳大利亚电力市场评估工作主要由政府监管机构和咨询公司从不同的层面展开。其中政府部门和监管机构定期发布评估报告，公开市场信息和绩效。通过分析市场运行数据，监管机构发现问题并向负责制定能源战略和市场规则的上级政府机构提交规则更改申请。下文将以AER和ACCC为例详细介绍澳大利亚典型电力监管机构的评价指标体系。

3.1 AER评价体系

自2007年以来，AER每个季度发布各地区能源市场运行状况报告。除此之外，AER应《国家电力法》（National Electrical Law，NEL）［22］的要求监测电力批发市场，并至少每两年发布一次市场报告。

AER对电力批发市场的评估包括：①分析市场是否存在有效的竞争；②市场运作是否有效率。

与美国PJM评估电力市场的理论基础类似，AER也使用SCP框架来分析电力批发市场。SCP模型提供了一个既能深入具体环节又有系统逻辑体系的产业分析框架，是分析市场内竞争行为和市场效率的主要工具，在新西兰电力局和加拿大艾伯塔省市场监督局等电力市场监管机构也得到广泛应用。附录A表A1所示为AER电力市场评价指标体系框架［23］。

3.1.1 市场结构

市场结构直接影响着市场的竞争水平。市场结构分析主要通过研究市场中各种要素之间的内在联系及其特征来判断市场中竞争是否充分，主要包括以下几个方面。

1）市场集中度

市场集中度通过统计市场中主要发电企业的市场份额，来衡量市场结构的集中程度。市场集中度越高，市场成员行使市场力的能力就越强。AER采用容量和发电量来衡量市场份额。NEM的5个电价区的市场集中度均较高，例如澳大利亚昆士兰州两个发电公司Stanwell和CS Energy（州政府拥有）占总容量的66%和总发电量的74%［17］。附录A表A2展示了2013—2017年NEM中各区域市场平均HHI指标值，该表能够纵向比较相同市场随时间推移的市场集中度，或者横向比较同一时间不同区域之间的集中度，由表中可以看出各个区域近年来平均HHI值没有显著变化，其中塔斯马尼亚州数年内只有一个市场主体，因此其HHI值一直保持在10 000。

相比较而言，美国PJM市场采用了更为细化的HHI指标。PJM在季度报告和年度报告中均披露了整个市场的HHI值和局部市场的HHI值，日前市场的最大值、最小值、平均值，以及HHI达到最大值时刻的最大发电商份额与发电商平均份额。此外，PJM还按基荷、腰荷和峰荷计算最大、最小和平均HHI值。按美国联邦能源管理委员会（FERC）提出的HHI指标判断市场竞争力标准（HHI≤1 000，相当于10家市场份额相等公司组成的市场，市场不集中；HHI>1 800，相当于五六家市场份额相等公司，市场高度集中；1 000

2）市场进入壁垒

新参与者的进入（或潜在进入）有利于增加市场竞争性。市场进入壁垒主要有以下3个类型。

①结构性进入壁垒是指企业自身无法支配的、外生的，由产品技术特点、资源供给条件等因素所形成的壁垒，市场中现有参与者具有的固有优势可能会导致结构性进入壁垒，主要来源为沉没成本、规模经济和绝对成本。

②策略性进入壁垒是指市场现有企业为保持在市场上的主导地位，利用自身的优势通过有意识的策略性行为构筑起的防止潜在进入者进入的壁垒，是内生性壁垒，例如发电商进行过度的装机容量投资。

③行政性进入壁垒是指政府及其职能部门利用行政权力等方式对潜在的市场主体进入市场的自由进行干预所形成的市场进入壁垒，例如当政府认为产业内厂商数量不宜过多时，便会颁布政策来限制新厂商的进入。

其中，结构性壁垒是策略性壁垒存在的前提，企业可以通过策略行为改变产业的技术特点或者消费者偏好来影响结构性壁垒［25］。

AER调查发现NEM中存在一系列潜在的进入壁垒，其中不断变更的能源政策被视为进入NEM的主要障碍。现阶段由于能源政策的持续支持和技术的迭代更新，可再生能源进入市场的壁垒不断降低，而传统能源的进入壁垒则不断提高。这使得大量可再生能源（风能和太阳能）新装机容量进入市场，从而持续影响发电组合［26］。附录A表A5所示为2014—2019年度NEM中的新增装机容量情况，其中2019年度的新增装机容量为2 021 MW，仅为2018年度新增装机容量的一半，其部分原因在于投资者对可再生能源市场的信心有所下降。

3）市场退出壁垒

市场退出壁垒是指发电公司退出市场时所面临的障碍。形成退出壁垒的主要因素包括沉没成本、解雇费用以及固定成本。在退出行业前，参与者必须评估这些因素导致的损失。

4）垂直一体化水平

批发和零售电力市场结合运作导致的垂直一体化现象是NEM的主要特征，此类垂直一体化的公司相对独立售电公司有着“目标利润和边际利润双重定价”的竞价优势。此外，新西兰、西班牙、英国和PJM市场中也可以观察到在发售侧允许进行垂直一体化整合的积极态度［27］。一方面，垂直一体化使发电公司和电力零售商可以避免批发市场中价格波动而引起的风险；另一方面，发售双方高度集中可能给市场带来市场活跃度降低和市场主体行使市场力的隐忧。

垂直一体化电力企业增多的趋势反映了电力企业对于对冲现货价格波动风险的需求。但AER在大多数地区并未发现由高垂直一体化水平导致的持续性行使市场力的行为。在后续监管期间，AER对发电公司及其零售部门之间的转让定价进行了严格审查，以充分评估垂直一体化业务的盈利能力。

3.1.2 市场行为

市场行为分析是指通过研究市场参与者的行为来识别参与者是否行使市场力。在进行评估时，AER重点分析特定行为将在多大程度上损害市场效率和有效竞争。这些行为包括以下几个方面。

1）重新投标

重新投标是一种允许市场参与者在交易申报结束后、实时发电调度前更改其所提交的发电量和机组申报参数的机制，但竞价方案中的价格不可修改。这种机制从短期来看可以提高市场运行效率，使市场可以对不断变化的边界条件和运行状况做出动态的反应，但实施中发现存在一些重新投标行为不利于竞争和效率。例如：市场参与者故意拖延上报反映其真实意向的报价方案，在临近调度时刻更改报价，使得其他参与者几乎没有时间做出相应的调整，造成扭曲的电力价格，不能如实地体现市场供需关系，损害电力市场秩序。

为约束故意的延迟投标，市场规则设有真实意向条款，要求市场主体提交的报价方案要体现发电机组计划安排的真实意向。《重新招标和技术参数指南》要求市场参与者向AEMO提交重新投标申请时提供相关事件（如意识到重大条件和情况的变化，并据此决定更改报价）发生的时间以及重新投标的具体原因，以便于监管机构对报价修改行为随时核查［28］。

2）物理持留

物理持留是指发电机组在调度前的一定时间范围内（日前中午12：00后）保留部分发电容量而不向市场出售的行为。通过物理持留人为地造成电力短缺和价格飙升，会危害到市场竞争和效率。

3）经济持留

经济持留是指发电机组通过远高于边际成本的报价达到避免交易和调度的行为。NEM允许短时利用市场力的经济持留行为，例如：在电力供应紧张的时段，机组报价可远高于实际的可变成本，抬高稀缺时段的电价，以反映发电投资成本。但是，监管机构需要保证市场的合理竞争，防止市场力滥用。AER的措施包括：①通过市场信息披露机制来及时反映市场供需的变化，公开市场信息包括中期和短期的系统充裕度评估情况、滚动预出清的调度安排和出清价格、市场成员的报价；②通过调整报价上限来限制发电企业的高额利润，当稀缺性高成交价格出现的频率达到某一规定值时，报价的上限下调为300澳元/（MW·h）。

3.1.3 市场绩效

市场绩效分析主要是分析价格和效率对市场竞争性的影响。

为分析电价是否由基础成本（underlying cost）决定，AER采用了两种成本估算方法：平准化度电成本（levelized cost of energy，LCOE）和长期边际成本（long-run marginal cost，LRMC）［29］。

1）LCOE是对项目生命周期内的成本和发电量进行平准化后再得到的发电成本。如果预期收入维持在LCOE之上，就会出现企业增加投资，否则价格信号不足以引导市场的长期发展，促进投资的价格信号就会中断。如果这两种情况都没有发生，则表明非价格因素正在阻碍市场的有效竞争。

2）从长期来看，所有生产要素都可以变化，LRMC表示满足单位负荷增量所需要增加投入的成本。AEMC将LRMC的估计值与批发市场历史平均价格进行比较，来评估价格是否由基础成本决定。

在评估成本时需要综合考虑以上两种方法。2020年AER继续以LCOE分析价格与基础成本之间的关系。考虑到新发展的储能技术，AER还将同时使用平准化储能成本（levelized cost of storage，LCOS）进行估算［30］。

AER采用了3种经济学效率概念评估市场效率，即生产效率、分配效率和动态效率。生产效率是指在固定的成本下实际产出与最大产出的比率，用于衡量企业在特定目标下的绩效，AER考察低成本机组替代高成本发电的行为对市场效率的影响；分配效率是指用于生产的资源被分配到价值最高的用途上，核心要求是实现资源的最优配置，AER用其评估资源分配是否使净收益最大化；动态效率是一个跨期的概念，其含义是指在较长的时期里实现效率的总和，要求企业对需求及其他外界变化能够做出快速而恰当的反应。

3.2 ACCC评价体系

作为澳大利亚唯一的国家竞争监管机构，ACCC致力于通过维持和促进竞争为消费者服务，至少每6个月提交一次报告。ACCC的分析框架包括市场失灵、法律法规、分配和公平3个方面，如表2所示。由于ACCC主要是通过监测有效竞争的形式监控市场、发现问题并提出建议，因此评价体系中市场失灵分析占主导地位［31］。

3.2.1 市场失灵

在市场失灵方面，ACCC评估市场竞争表现、竞争动态和市场结果，并对特定问题（如进入壁垒和市场力）进行更深入的分析。批发市场中的市场失灵分析主要包括以下监管行为。

1）分析批发价格变化趋势、供需变化以及消费者和供应商对价格变化的响应。其中各地区电价是反映批发市场问题的关键绩效指标。

2）分析市场集中度、进入壁垒、发电技术组合以及其他可能影响竞争的市场特征。

3）分析电力批发市场与零售市场的相互关系，以及每个市场的竞争动态。ACCC使用从澳大利亚证券交易所获取的匿名交易数据来分析合同市场的流动性和市场内的价格趋势。

3.2.2 法律法规

在法律法规方面，ACCC评估市场参与者的具体行为是否违反相关法规条例，以及市场规则和能源政策变化带来的影响，如评估碳减排政策的不确定性对市场投资的影响。

3.2.3 分配与公平

在分配与公平方面，ACCC评估消费者参与市场的情况，并在监督时重点考虑电力的基本服务性质。例如：能源市场是否能够持续为弱势消费者提供负担得起的能源；政府对批发市场的干预行为是否导致市场出现高价，从而影响客户的消费选择等。

4 澳大利亚电力监管特点分析

4.1 澳大利亚电力监管实例

澳大利亚电力监管机构有着完善的处理重大电力事故监管流程。2016年9月28日南澳大利亚州（简称南澳）大停电事件导致大约85万客户失去了电力供应［32］。对该停电事件的调查监管主要分为3个阶段：第1阶段，事件发生后AEMO作为直接调度指挥的机构迅速启动了调查，公布导致南澳停电事故发生的事件顺序以及恢复供电采取的措施，为下一步监管调查提供了详细信息；第2阶段，AER依照《国家电力法》对在停电期间的运行合规性进行审查，聚焦事件发生前、系统恢复过程中和市场暂停期间AEMO和市场参与者的行为，并参与该事件的公众咨询；第3阶段，COAG EC要求AEMC以AEMO和AER的调查结果为基础，审查造成南澳停电事件的因素，并对《国家电力规则》框架提出建议，以降低电力系统风险。AEMC在最终报告中针对增强电力系统弹性向《国家电力规则》提出了3条建议［33］：①为AEMO提供更大的灵活性，保护系统免受严重干扰；②创建新的风险审查流程，识别新的风险并制定解决方案；③使AEMO能够灵活地在市场暂停期间确定系统安全措施的优先级。

除此之外，AER在价格监管方面的处理经验丰富。按照澳大利亚《国家电力规则》的规定，当电价超过5 000澳元/（MW·h）时，AER需要对该尖峰价格的原因进行调查分析。例如：在2020年3月2日，南澳电力现货价格在14：00和14：30分别达到了5 063澳元/（MW·h）和7 027澳元/（MW·h）［34］，AER调查发现发电商存在撤回发电量（withdrawal of generation capacity）和重新竞价等市场行为。AER调查了价格飙升时段报价高于5 000澳元/（MW·h）的发电商，包括其报价及重新投标的时间、涉及的最大容量、申报价格变化以及重新投标的原因，并将尖峰价格出现调度时段与之前调度时段相关报价进行比较，发现部分发电商的重新投标造成市场可用发电容量的实质性减少。当出现极端电价或者实际价格与预测相差较大时，AER负责进行调查，对操纵市场或未遵守调度指令的发电商发出违规、侵权和罚款警告，如AER曾对南澳大停电事件的主要责任人向联邦法院提起诉讼。

4.2 澳大利亚电力监管机制优势分析

从上述停电事故的监管实例来分析，可以看出澳大利亚的电力监管机制具有以下几方面的优势。

1）及时、有效的信息公开增加了市场透明度。信息公开透明有利于机构间的沟通以及工作衔接，也有利于市场参与者和公众加深对政府工作的了解，并进行公众层面上的监督。在停电事件的调查中，及时、有效的信息公开降低了公众对于电力安全的担忧，同时为其他机构后续参与调查提供了信息基础，提高了工作效率。

2）明确、清晰的职能分工确保各电力监管机构的独立性和专业性。澳大利亚电力监管机构的职能分工清晰而全面：法律法规对机构的职权范围进行规定和划分，明确其责任取向，避免其滥用权力的行为，同时确保了相关电力监管机构的独立性和专业性。明确的机构分工实现了事后监管的流程化，如上述的南澳大停电事件后的三阶段监管调查过程。清晰的分工还能够使各个机构充分利用本机构的专业知识和积累的经验，降低在监管过程中因权责重合或者能力不足产生的风险。

3）不断修订的法律法规体系保证市场改革的稳步、高效推进。澳大利亚电力监管机构通过定期举行专业会议和公开讨论不断完善相关的监管理论。例如：在ACCC和AER举行年度监管会议，针对南澳大停电事件开展的公众咨询和公开意见征求等，有利于电力行业参与者、研究咨询机构、公众一起为NEM提供多角度的监管观点和建议。

4.3 澳大利亚电力监管机制存在的问题

1）对电力市场改革产生的风险评估不足。澳大利亚电力市场正在发生重大变革，可再生能源发电渗透率的提高和传统大型燃煤发电机组的退出，一定程度上降低了电力系统风险应对和故障恢复能力［35］。如果不及时更新风险监管优先级、完善风险审查流程，可能会影响电力市场的正常运行。南澳大停电事件表明，之前的监管缺乏有效识别威胁和影响电力系统安全的潜在风险的总体流程。因此，监管机制应能灵活应对变化的环境。

2）对市场竞争的约束不足。NEM中的市场集中度近年来并没有发生显著变化，每个区域的电力市场都有着较高的集中度，在部分地区甚至出现了较高水平的垂直一体化现象，这些情况都可能导致市场力的滥用。AER拥有较为详细的监管指标去监管分析市场集中度，但即使得到某些市场主体市场份额较高的结论，由于未监测到行使市场力的行为，也就无法建议调整市场结构。

4.4 NEM与欧洲、美国PJM电力监管机构职能的对比分析

各国电力市场建设进程和发展目标不同，因此电力监管机构的职能设置和监管方案存在差异。本节将从监管机构整体特点、典型监管机构评估周期、评价侧重等方面入手，对比分析NEM、欧洲和美国PJM电力市场的监管机构评估机制［36-37］，具体如表3所示。

从监管机构的职责来看，各地区政治经济体制直接影响监管机构的职能设置。美国和澳大利亚作为联邦国家，将电力管理机构分为联邦和州级，不同层次的政府根据地区发展水平和市场体系完善程度赋予监管机构相应的职责。欧洲能源监管机构理事会（Council of European Energy Regulators，CEER）面向的是国与国之间的合作管理，各国的执行、调整自由度较大，导致监管力度分散，欧盟机构和国内机构间责任和权力界限划分存在重合。

从监管周期来看，各监管机构发布报告的周期取决于机构管理者对现阶段市场监管的需求和本机构职能的定位。AER和ACCC因监管需求不同而发布周期不同。其中AER至少每两年对NEM全部区域的电力批发市场的绩效进行一次全面评估并确定需要重点监管的领域，其对评估的全面性要求决定了该报告的发布周期较长。ACCC于2018年启动了对NEM的监管项目，项目前期需要尽快确定监管框架，且ACCC侧重监管的市场价格在短期内能够获取较多数据进行及时、有效的分析，因此提交市场运营绩效报告的周期较AER更短。一旦市场发生影响较大的突发状况，报告的发布则不再局限于预定时间。

从监管侧重点来看，各监管机构对电力市场监管的侧重点则与该机构的主要监测活动和项目工作计划有关。AER日常监管电力批发市场的绩效，评价会侧重市场的有效竞争和良好运行；ACCC是关注消费者权益和竞争公平的法定机构，在对电力市场的监督上侧重于消费者关心的电价和利润；CEER的监管重点则体现在不同时期的工作计划上，现阶段CEER采用为期3年的“3D”策略，即用户效益数字化（digitalization in the consumer interest）、最小成本低碳化（decarbonization at least cost）和动态监管（dynamic regulation），其监管政策将会影响其对市场发展和未来需求的监管［22］；PJM希望建设有效的批发市场并进行可靠的运营，因此在监管时将重点考虑市场力的行使以及违反市场规则的行为，以确保市场运营的安全高效。

5 对中国电力监管机制的启示

基于对澳大利亚电力监管机制的介绍，结合中国电力市场发展情况，本章提出适应现阶段中国电力市场建设的若干建议。

1）建立健全能源电力法律体系

澳大利亚的全国性电力监管法律法规包括：《国家电力法》《国家电力法案》和《国家电力规则》。澳大利亚的电力法律体系具有英美法系的典型特点：其一，电力法律的立法和修订周期较短，任何提议者（市场参与者、学者专家、政府机构、咨询公司等）均可向AEMC提出具体的修订建议，由AEMC决定是否采纳修订建议；其二，电力法律体系随着市场的变化逐步完善，澳大利亚《国家电力规则》自2005年发布以来已更新120多个版本［38］。

目前，中国《电力法》中涉及电网调度、电力供应等部分的条例规定已无法适用于现货市场的建设情况［39］。因此，中国应尽快修订《电力法》以及相关法律法规，加快构建能源电力法律体系，明确用户、政府、电网企业、发电企业在中国电力行业发展中的职能和作用。此外，要实施高效监管，必须通过法律法规明确市场准入退出机制、市场交易规则、信用等级评价等内容，保证监管的法律效力，提高监管效率［40］。

2）明确电力监管机构职能

首先，应确保电力监管机构的相对独立性。以广东省电力监管机制为例，国家能源局南方监管局在负责组织制定广东电力市场运营规则的同时也参与广东电力市场监管，未能做到政策与监管的职能分离［41］。澳大利亚具有全面而清晰的政府管理机构分工，AEMC、AER、ACCC职能几乎不重合，确保了机构的独立性与专业性，彼此协同作用。

其次，需要明确电力监管机构定期发布监管报告的责任。AER监督批发市场表现时通过按时发布报告向相关部门提供建议，同时向市场方面提供信息，这一公开透明的举措有利于市场参与者及时获取可靠的信息，从而对市场行为进行一定的约束。监管机构应根据中国的实际情况，定期、合理地发布专业且可靠的监管报告，报告内容应包括对市场有效竞争的评估，以及为应对市场运营风险在市场规则修订方面提出的建议；同时电力监管机构应使相关报告易于获取，确保消费者、行业从业者和政府及时获得市场表现的信息，提高市场监管质量。

最后，需加强在电力系统发生故障后对市场运营商或调度机构采用紧急措施的评价和信息公开职能。AEMO制定了电力应急管理规则，在电力系统出现紧急情况时，采取应急措施来保障员工和公众的安全、确保电力供应的连续性和电力系统的安全性，这些规则也与澳大利亚应急管理部制定的国家应急管理原则相契合。在系统电压崩溃、司法管辖区宣布进入紧急状态等情况下，AEMO可宣布某一区域现货市场暂停。在市场暂停期间，AEMO负责发布NEM通知，包括宣布和结束某一地区的市场暂停，告知注册参与者市场暂停的原因、暂停区域适用什么定价、这些价格修订的时间以及最新情况等。中国电力监管机构也需制定紧急状态下的应急管理条例，并对市场运营商的措施进行评价并及时公开市场信息，从而促进市场的公平、公开和公正性。

3）建立公平、透明的信息披露体系

在电力市场中，完备的信息披露体系有利于提高市场透明度和运作效率，能够有效防控扰乱市场的行为，避免市场主体的利益因信息不对称而遭到损害。因此，现阶段有必要建立以真实准确、及时发布、公开透明为原则的信息披露体系，并明确能够进行公开披露的信息涉及范围，对信息设定相关披露限制，保证市场安全运行和良性发展［42-44］。

澳大利亚电力市场对市场信息披露有着明确的法律规定。AER通过网站和年度报告发布现货价格、电力需求、跨区域间的电力交易等市场状况信息，并披露对市场违规行为采取的执法信息，以提高市场透明度。对于国家层面的信息披露，中国可以参考澳大利亚的经验，以促进跨省电力交易和优化省间资源配置为目标，设立合理、明确的信息披露规则，重点披露各省电力市场绩效、省间电力交易状况和资源配置的信息，引导市场的有序运行，体现市场的公平、公开和公正性。

4）加深电力市场监管信息化程度

专业的电力监管报告离不开详细的电力交易数据。完善电力市场监管信息化系统，引入更加先进的大数据技术实现对现货市场的实时监测十分必要［45］。澳大利亚电力监管机构的市场数据均由AEMO提供。AEMO在官方网站平台上及时提供与NEM运行有关的包括辅助服务、计量、网络和结算的最新数据和预测，同时对历史数据进行统计整合，便于监管机构查询分析，实现了电力市场监测信息化。国内监管机构应完善数据收集和存储，建立高效的系统和平台，利用大数据技术加深电力市场监测信息化程度。

5）完善电力市场评价机制

在监测方法上，澳大利亚能源监管局评价电力市场时采用的SCP框架有着广泛的应用。SCP框架在分析行业竞争时有着充分的理论优势和经验，中国电力市场评价机制中可以借鉴该分析框架。此外，评估需要一系列定性和定量的分析，监管机构必须明确不同的指标之间会存在相互作用，而不是依赖任何单一的结果或测试作为一个特定结论的决定性因素。例如：垂直一体化会提高进入壁垒，关键资源和销售渠道控制在现有参与者的手中，从而使行业的新进入者望而却步。

考虑到中国电力现货市场和澳大利亚国家电力市场存在市场主体、交易方式等方面的差异，中国应该根据国内电力市场实际建设情况设计更有针对性的评价指标，以此来评估建设的市场是否是竞争有效的市场。评价体系应基本涵盖市场结构指标、市场效益和效率指标等评价市场时使用频率较高的指标。首先，市场结构的评估是电力市场评估的基础，NEM、美国PJM市场均采用了反映竞争程度的市场集中度这类市场结构评价指标。值得注意的是，在国内为推动售电公司发展允许部分发售垂直一体化，部分省份拥有发电背景的售电公司代理电量超过市场份额半数，此类公司能否合规经营且不滥用市场力需要结合相关指标进行评估。其次，市场效益是电力市场评估的关键，能够直接反映电力市场建设成效和未来方向。最后，在现货市场建设初期，政策和规则的不断完善对市场投资和结构调整都存在一定影响，有必要进行关注。因此，建立的电力市场评价指标体系重点应放在市场结构、市场效益和市场效率3个方面。

6）完善可再生能源参与的市场机制

由于可再生能源发电具有灵活性、波动性和边际成本低但综合投入成本较高的特点，大规模可再生能源电力消纳面临着挑战［46］。中国可再生能源参与现货市场交易机制尚在探索阶段。国家能源局在2019年5月发布了《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，通过完善配额制与电力市场的衔接，使得可再生能源部分参与市场交易，从而吸引更多的市场参与者。

在分配可再生能源配额时，需综合考虑各地可再生能源资源条件、原有能源结构、输电能力、用户电价承受能力、用电需求增长等差异性，分区设定各省（区、市）的消纳责任权重指标，并结合每年的实施情况对配额进行反馈［47］。

在完善市场机制的同时，监管机构应注意评估可再生能源发展对市场的整体影响，因为结构调整会带来电价的波动，导致电网运行不稳定。例如：2017年维多利亚州最大的燃煤发电厂Hazelwood Power Station关闭，导致该州2017年的平均现货价格比2016年上涨85%，且近10年来首次成为能源净进口州，NEM的其他州也深受影响。经AER调查，并未发现实质性的市场力行为，批发市场价格上涨的根本原因在于低成本的棕色煤炭被成本较高的黑煤、天然气和水力发电等更清洁的能源替代。国内监管机构应及时关注这些问题，对能源结构调整速度和后续保障提出建议，保障市场运行和电网运行的安全性。此外，随着能源结构的转型，应尽快建立以《可再生能源法》为核心的能源转型法律体系，以适应可再生能源、储能、分布式电源、电动汽车、虚拟电厂等行业的发展状况。明确行业标准、补贴机制、进入和退出机制，从而引导可再生能源相关产业的健康发展。

6 结语

澳大利亚NEM电力现货市场发展成熟，电力监管体系完善，研究NEM监管机制的理论和实践经验能为中国电力现货市场发展提供借鉴。本文在介绍NEM电力监管机构职能及其所采用的评价指标体系的基础上，将其与欧洲和美国PJM市场监管机制进行对比，探讨和总结了澳大利亚电力监管机制的优势和存在的问题。在此基础上，结合中国电力市场建设情况、资源能源布局特点、负荷分布情况以及能源战略调整要求，对中国电力监管机制提出了相关建议，涵盖能源电力法律法规体系、电力监管机构职能、信息披露体系、电力市场监管信息化程度、电力市场评价机制、可再生能源参与市场的机制等各个方面，为中国电力市场建设提供了有益参考。

附录

附录A

图A1NEM输电线路和区域划分

Fig.A1NEM transmission infrastructure and regional boundaries

表A1澳大利亚能源监管局AER评价体系

Table A1AER evaluation system

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原标题：澳大利亚电力监管机制及其对中国的启示