典型国家电力市场保底售电服务机制对比及对中国的启示

典型国家电力市场保底售电服务机制对比及对中国的启示

来源：微信公众号 中国电力

曹昉, 罗进奔

（华北电力大学 电气与电子工程学院，北京 102206）

摘要：保底售电服务机制是售电市场稳定运行的重要组成部分，随着中国售电市场的全面放开，亟须深入研究典型国家电力市场保底售电服务机制设计内涵，并结合实际情况设计适应中国售电市场发展的保底售电服务机制。首先，分析对比了英国、澳大利亚和美国得克萨斯州3个典型电力市场的保底售电服务机制设计，包括保底售电服务启动、保底售电公司选择、价格机制、成本回收机制、服务期限等的设计；然后，分析中国保底售电服务机制实践情况，并结合国外经验分析中国保底售电服务机制特点；最后，结合典型国家经验及中国售电市场的改革环境，对中国保底售电服务机制设计提出相关建议。

引文信息

曹昉, 罗进奔. 典型国家电力市场保底售电服务机制对比及对中国的启示[J]. 中国电力, 2023, 56(1): 56-67.

CAO Fang, LUO Jinben. Comparison of polr service mechanism of electricity market in typical countries and implications for china[J]. Electric Power, 2023, 56(1): 56-67.

引言随着电力市场化改革的持续深入，中国售电市场规模大幅扩大[1]，售电市场建设进一步加快。售电市场中，可能出现部分售电公司由于运营能力不足、风险管控能力偏弱等原因自愿退出市场，或是不满足市场相关规则被强制退出市场，若这些售电公司退出市场时没有通过转让或协商解约等方式处理完毕未履约的售电合同，为了保障其所代理用户的利益及维护售电市场的稳定，应选择具有一定能力或资质的售电公司（即保底售电公司）向受退市售电公司影响的用户提供售电服务[2]，即启动保底售电服务。2021年11月，国家发展改革委印发了《售电公司管理办法》（以下简称为《办法》），首次对保底售电服务的启动条件及服务内容、保底售电公司的选择原则等进行规定[3]，但中国对于保底售电服务机制设计尚处于初期探索阶段。国外售电市场改革起步较早，保底售电服务机制设计经验较为丰富。基于保底售电公司的选择方式，目前保底售电服务机制设计主流方法可分为两类：竞争型保底售电服务机制[4-5]和分配型保底售电服务机制[6]。从国外保底售电服务实践经验来看，保底售电服务均不由原先公用事业公司或特定的售电公司默认承担，而是通过竞争/分配方式选择保底售电公司承担，但是在具体的保底售电公司选择机制、价格机制、成本回收机制等设计上各国均存在较大差异。市场设计是一个体系，不同保底售电服务机制的设计需结合电力市场结构、售电市场开放程度、售电市场竞争激烈程度及对用户售电服务可靠性要求等综合考虑。国外保底售电服务机制设计的成熟经验能够为中国保底售电服务机制设计提供重要借鉴。

为此，本文分析了英国、澳大利亚、美国得州3个典型国家电力市场保底售电服务机制的设计，就中国保底售电服务机制设计提出相关建议。

1 英国保底售电服务机制

1.1 英国售电市场基本情况

英国售电市场历经了交易机制的形成、健全以及在全国范围的覆盖，在近年来新能源大规模接入和市场低碳化的背景下已经进入转型期[7]。英国目前共有175家售电公司，售电市场份额排名前6的售电公司占比75%，市场份额排名7~14的中小型售电公司占比17%，其他小型售电公司市场份额占比8%[8]。过去10年，英国售电市场竞争激烈，独立售电公司、小型售电公司、绿色售电公司纷纷进入售电市场，但排名前6的售电公司仍占市场绝大部分份额。

1.2 保底售电服务机制设计

1.2.1 售电公司退市流程

部分售电公司在激烈竞争中将会退出市场，为应对售电公司退市给其用户及其他市场主体带来影响，英国天然气与电力监管办公室（The Office of Gas and Electricity Markets，Ofgem）发布了保底售电 （supplier of last restot，SoLR） 服务[4,9]指南，设计了竞争型SoLR服务机制及特别管理制度（special administration regime，SAR）。

英国售电公司退市流程如图1所示，包括进行转让、启动SoLR服务2个部分，其中SoLR服务包括启动竞争SoLR和启动SAR。售电公司退出售电市场时，Ofgem首先希望拟退市售电公司进行转让（trade sale）。如若拟退市售电公司未能顺利转让，Ofgem会根据市场情况适时启动竞争SoLR服务，如若未顺利指定保底售电公司以及售电公司特殊情况退市，Ofgem将向法院申请启动SAR。

图1 英国售电公司退市流程

Fig.1 Delisting process of British electricity retailers

1.2.2 保底售电公司选择

英国通过竞争方式确定保底售电公司，Ofgem确定保底售电公司时将考虑以下因素：（1）是否为自愿承担SoLR服务的售电公司；（2）是否对SoLR服务产生的成本申请索赔或申请索赔的种类与大小；（3）能否为用户提供有竞争力的保底零售价格；（4）能否满足新增用户后自身的信用担保要求；（5）服务用户能力（指能尽快为用户提供可靠的售电服务，减小对用户和其他市场主体的影响，提供SoLR服务不降低现有用户的服务质量）。其中第2、3个因素是售电公司成为保底售电公司的关键因素。在保底售电公司选择时，配电网运营商、有意愿承担SoLR服务的售电公司及拟退市售电公司需将与保底售电服务相关的信息及时提供给Ofgem，Ofgem依据市场规则及市场主体的信息做出选择决策。Ofgem也有权利指定任意售电公司成为保底售电公司。如果没有合适的售电公司自愿成为保底售电公司，Ofgem会在统筹评估各售电公司的相关情况后，有权在售电公司没有同意的情况下指定任何售电公司成为保底售电公司。

1.2.3 保底零售价格

英国保底零售价格通过有意愿承担SoLR服务的售电公司竞争确定。售电公司被Ofgem指定为保底售电公司后与用户签订临时合同，按照临时合同价格向用户收取电费，Ofgem会对临时合同价格进行监管，其价格高低反映合理的供电成本及合理的利润，通常临时合同的价格会比普通合同的价格略高。保底售电公司提供SoLR服务会增加运营管理成本及额外的短期购电成本，可以通过提高临时合同价格来弥补，同时也会有机会将转让用户转化为自己的正常用户，且没有正常的收购成本（指向价格比较网站支付佣金等），故而售电公司有成为保底售电公司的潜在动力。保底零售价格是Ofgem确定保底售电公司的关键因素之一，售电公司制定有竞争力的保底零售价格。英国售电市场较开放，竞争也较为激烈，其保底售电服务机制设计为竞争模式，该机制在促进售电公司竞争的同时，能够为用户争取到更低的保底零售价格与更好的售电服务。

1.2.4 保底售电服务期限

英国SoLR服务期限为6个月。用户在接受SoLR服务期间，可自由更换新的售电公司，保底售电公司不得向用户收取停止服务费。

1.2.5 成本回收机制

保底售电公司提供SoLR服务带来的购电成本和运营成本的增加，可通过高于正常电价的保底零售价格回收。对于保底零售价格无法回收的成本，如对退市售电公司用户账户余额保护产生的成本，Ofgem允许保底售电公司对其无法回收的成本申请索赔。售电公司是否对SoLR服务产生的相关成本申请索赔或申请索赔的种类与大小是Ofgem确定保底售电公司的关键因素之一，售电公司需要考虑是否提出成本索赔申请。如果保底售电公司提出索赔申请，Ofgem将会严格审核其索赔申请中各项费用是否合理。对于无法回收的成本，Ofgem将通过向相关区域的配电网运营商征收来承担。成本回收实例：2020年10月，Tonik Energy退出市场，Ofgem综合考虑竞争因素后任命Scottish Power作为保底售电公司，Scottish Power仅对1 460万英镑的账户余额保护产生的成本提出索赔。2021年10月，Scottish Power向 Ofgem申请SoLR服务成本索赔，包括95.9万英镑的账户余额保护相关成本及7.6万英镑利息成本，共计约104万英镑。Ofgem对Scottish Power提出的成本项目进行核对，确认这些费用都是在提供SoLR服务时产生的，最终同意该索赔申请，并在2022—2023年通过相关区域配电网运营商回收这一成本[10]。1.2.6 特别管理制度当Ofgem没有成功指定保底售电公司，或售电公司特殊情况退市，如拟退市售电公司市场份额较大、财务困难规模较大、对公共利益造成损害等，Ofgem将申请启动SAR。Ofgem向法院申请售电公司管理令，法院任命能源管理员管理该售电公司，以最低供电成本保障用户供电，直到该售电公司获救（如破产重组）、被出售或其所有用户转移到其他售电公司。一般情况下售电公司退市不会启动SAR。在2021年9月—2022年3月退市的30余家售电公司中，仅Bulb Energy一家售电公司启动了SAR。Bulb Energy拥有约160万居民用户和1.2万非居民用户，约占3%的售电市场份额，属于中型售电公司。考虑到Bulb Energy的规模大小及对其他市场主体的影响，Ofgem申请启动了SAR[11]。

SAR作为竞争SoLR服务机制的补充，保证竞争SoLR服务机制“失灵”或售电公司特殊情况退市时用户售电服务的可靠性，发挥的作用类似于中国电网企业的兜底保障功能，是一种兜底性质的机制设计。

2 澳大利亚保底售电服务机制

与英国类似，澳大利亚也设计了竞争型保底售电服务机制，但澳大利亚保底售电公司种类设置、保底售电公司选择机制、成本回收机制等均较英国更为复杂。

2.1 澳大利亚售电市场基本情况

澳大利亚国家电力市场（Australian National Electricity Market，NEM）于1998年11月开始运作[12]，截至2021年底，NEM共有50余家售电公司运营，其中Origin Energy、AGL、Energy Australia这3家售电公司的市场份额最大，Ergon Energy、ActewAGL、Aurora Energy作为州政府所有的售电公司在所在州拥有较大市场份额，其余为中小型售电公司[13]。澳大利亚各州前两大售电公司的市场份额均超过了50%，售电市场集中度很高[14]。2.2 保底售电服务机制设计

2.2.1 售电公司退市流程

澳大利亚能源监管机构（Australian Energy Regulator，AER）应对售电公司退市发布了保底售电（Retailer of last restot，RoLR）服务计划[5,15-16]，并设计了竞争型的RoLR服务机制。

澳大利亚售电公司退市流程如图2所示。与英国一样，当售电公司退出市场时，AER将会努力促使拟退市售电公司进行转让。若拟退市售电公司未能顺利转让或售电公司紧急情况退市，AER将启动RoLR服务。澳大利亚RoLR服务机制设计较为复杂，其根据售电公司退市的紧急程度设计了4类保底售电公司，时间较紧张时直接指定第1、2类保底售电公司，时间较充裕时则可以从2~4类保底售电公司中通过竞争方式确定。

图2 澳大利亚售电公司退市流程

Fig.2 Delisting process of Australian electricity retailers

2.2.2 保底售电公司分类

澳大利亚设置了4种类型的保底售电公司，分别为默认保底售电公司（default RoLR，D-RoLR）、备用保底售电公司（backup RoLR，B-RoLR）、确定报价的额外保底售电公司（additional RoLR with firm offer，A-RoLR）、非确定报价的额外保底售电公司（additional RoLR with non-firm offer，AN-RoLR），以应对不同紧急情况下售电公司退市及在RoLR服务中引入竞争机制。D-RoLR主要应对紧急情况下售电公司退市。D-RoLR由AER直接指定相关区域售电公司担任并进行注册，每一个电力连接点指定一个D-RoLR。AER对D-RoLR的选择较为严格，要具备较大的财务实力、可靠的组织服务能力以及技术实力，以满足紧急RoLR事件的需求。同时D-RoLR不允许注册时附加其他条件，注册后必须无条件承接相关区域退市售电公司的所有用户。B-RoLR主要应对D-RoLR退市情况。B-RoLR由AER直接指定且不用进行注册。当D-RoLR退市且为其指定其他类型保底售电公司均未成功时，指定B-RoLR为其服务。D-RoLR、B-RoLR的作用类似于英国SAR，主要应对特殊情况下的售电公司退市。A-RoLR是在售电公司退市不紧急的情况下，引入的竞争型RoLR。A-RoLR需进行注册，并提前说明被指定为保底售电公司的相关条件，包括售电价格，愿意接受的用户数量、用户类别与所在区域，以及成本回收计划等。在发生RoLR事件时，AER有权在未事先通知A-RoLR的情况下直接指定其为保底售电公司。AN-RoLR是在售电公司退市时间更充裕的情况下，引入的竞争型RoLR。相较于A-RoLR，AN-RoLR仅需进行注册，表明其有意愿成为保底售电公司，不需要提前说明A-RoLR的相关条件。在发生RoLR事件时，AER需事先征询其成为保底售电公司的意愿。澳大利亚两类额外保底售电公司类似于英国的竞争型保底售电公司，其按售电公司退市紧急程度进行了更细化的机制设计。每个电力连接点可以注册多个A-RoLR和AN-RoLR，相关区域的售电公司（包括D-RoLR）都可申请注册为A-RoLR或AN-RoLR，或两类都申请。

2.2.3 保底售电公司选择

与英国SoLR服务单独由Ofgem负责不同，澳大利亚RoLR服务由AER与澳大利亚能源市场运营机构（Australia Energy Market Operator，AEMO）协同运作。其中，AEMO负责能源市场的运作，通知AER发生了RoLR事件；AER负责政策监管和市场政策执行，依据AEMO的通知做出对保底售电公司选择的决策。AER对保底售电公司的选择首先取决于AEMO通知AER关于RoLR事件的时间。在时间较短的情况下，AER直接指定D-RoLR或B-RoLR；在时间充裕的情况下，AER通过竞争方式从各类注册的保底售电公司中确定。具体的选择机制如下。（1）时间很短情况下（3 h内），AER直接指定D-RoLR或B-RoLR。（2）时间较短情况下（48 h内），AER将会考虑指定A-RoLR为保底售电公司。AER考虑A-RoLR的售电价格、成本回收计划及综合能力等因素，按照A-RoLR愿意服务的用户数量与类型指定为保底售电公司，如果A-RoLR未承担完所有用户，剩余用户仍由D-RoLR服务。（3）时间较充裕情况下（超过48 h），AER将考虑所有注册保底售电公司（D-RoLR、A-RoLR及AN-RoLR），根据其售电价格及成本回收计划等进行竞争，最终确定保底售电公司。引入AN-RoLR，其售电价格、成本回收计划、愿意服务用户数量等都可以修改，使得竞争更为充分。在以上选择机制的基础上，考虑到澳大利亚售电市场集中度很高，AER还会考虑以下因素：如果退市售电公司的市场规模较大，会考虑指定多个保底售电公司，以降低售电公司连锁退市风险；考虑售电公司市场份额大小，可能在不同区域指定不同保底售电公司，以促进售电市场的长期竞争。澳大利亚与英国竞争保底售电公司的选择机制类似，都是以售电价格和成本回收计划作为主要竞争因素。澳大利亚在保底售电公司的选择中还考虑了售电公司退市紧急程度、售电市场稳定、售电市场竞争等因素。

2.2.4 保底零售价格机制

基于澳大利亚保底售电公司的选择机制，当通过竞争方式确定保底售电公司时，保底零售价格通过注册保底售电公司竞争确定。当直接指定保底售电公司时，对于小用户，将执行标准售电合同价格，其价格可能高于原售电合同价格；对于大用户，将执行默认价格合同或市场化价格合同。澳大利亚默认保底售电公司提供的售电合同一般不包含保底售电服务的运营成本及其他额外成本，这些成本可通过成本回收机制回收。2.2.5 保底售电服务时间澳大利亚小用户RoLR服务期限为3个月，大用户为6个月[15-16]。在接受RoLR服务期间，与英国一样，用户可自由更换新的售电公司。对于小用户，如果服务期满用户仍未更换售电公司，其合同将转为正常的售电合同；对于大用户，服务期满未更换售电公司且未与保底售电公司签订新的零售合同，将会被终止供应。2.2.6 成本回收机制与英国类似，澳大利亚保底售电服务成本可通过高于正常电价的保底零售价格回收，同时允许保底售电公司对不能回收的成本申请回收。澳大利亚的RoLR服务成本回收计划更为详细与宽松，对成本的类型没有限制，保底售电公司需要说明各项成本类型、成本大小、产生原因及提供相关的证明材料，AER对这些成本进行仔细审查，合理的成本都将会通过。澳大利亚保底售电公司有4种类型成本回收方式：配电网运营商分摊（distributor payment）、提高零售电价（retail tariff variation）、预付费用（upfront fee）（类似于会员费）[17]及其他机制回收。保底售电公司可通过以上一种或几种方式回收成本。成本回收实例：2013年10月，作为D-RoLR的AGL向AER 提交了RoLR服务成本回收申请。AGL申请的各项回收成本包括：人工成本14165.45美元、售电系统增强与更新成本35104美元、通信成本500美元（包括邮件设置、邮件印刷及寄信），共计49769.45美元。AER审核AGL所提供的申请及证明材料之后，同意可回收成本为29827美元。AGL通过配电网运营商回收成本，分配比例按相关区域各配电网运营商市场份额占比，相关区域的3个配电网运营商付款金额分别为14586美元、5094美元、10147美元，并在30天内将费用支付给AGL[18]。

澳大利亚和英国保底售电公司都可以申请索赔不能回收的保底售电服务成本，但实际回收的成本种类有较大差异。澳大利亚售电市场集中度较高，售电市场竞争并不活跃，注册的两类额外保底售电公司较少，同时还要考虑售电公司退市的紧急程度等因素，当发生RoLR事件时，一般情况下D-RoLR将被指定为保底售电公司，如在2022年5—7月启动的4起RoLR事件中，均由作为D-RoLR且市场份额较大的Origin Energy、Energy Australia、ActewAGL承担[19-20]。D-RoLR将对各类涉及RoLR服务的成本申请回收。英国的SoLR服务机制中，成本回收计划作为保底售电公司的关键竞争因素之一，保底售电公司一般不会将运营管理成本纳入成本回收计划中，只有像用户账户余额保护这类较大的成本才会申请回收。可见，充分的保底售电服务竞争有利于降低保底售电服务成本。

3 美国得州保底售电服务机制

与英国、澳大利亚竞争型保底售电服务机制不同，美国得州保底售电公司由自愿申请且符合条件的售电公司承担。

3.1 美国得州售电市场基本情况

得州作为美国电力市场改革最为成功的地区之一，连续8年被评为美国和加拿大最具竞争性的电力零售市场[21]。得州的零售电力市场由得州电力可靠性委员会（Electric Reliability Council of Texas，ERCOT）指导运行，截至2018年9月，共有116家售电公司在ERCOT运营，为各类用户提供315种不同的售电套餐服务[22]。得州有5大输配电公司，分属不同区域，即AEP Central、AEP North、CenterPoint、Oncor、TNMP，同一售电公司可在不同区域运营。

3.2 保底售电服务机制设计

3.2.1 售电公司退市流程

得州公用事业委员会（Public Utility Commission of Texas，PUCT） 为应对售电公司退市制定了保底售电 （provider of last resort，PoLR） 服务规则[6,23]，并设计了分配型的PoLR机制。在得州PoLR服务中，PUCT主要负责制定相关规则并进行监管，PoLR服务具体事宜则授权给ERCOT进行管理。得州售电公司退市流程如图3所示。与英国和澳大利亚一样，得州希望售电公司通过转让退出市场，但不同的是，由于得州执行较高的保底零售价格机制，且正常退市的售电公司应承担对其他市场主体造成的相关损失，得州较高的保底零售价格将激励拟退市售电公司进行转让。

图3 美国得州售电公司退市流程

Fig.3 Delisting process of Texas of the US electricity retailers

若拟退市售电公司未能顺利转让或售电公司没有能力（如售电公司资不抵债、破产退市时）继续处理转让事宜，ERCOT将启动PoLR服务。得州设置有两类售电公司，ERCOT按照一定公平规则进行分配，优先将退市售电公司用户分配给自愿保底售电公司，不能完全分配时再分配给默认保底售电公司。

3.2.2 保底售电公司分类

得州PoLR服务中有2类保底售电公司，分别为自愿保底售电公司（volunteer retail electric provider，VREP）和默认保底售电公司（large service provider，LSP）。VREP由售电公司自愿申请，需提供财务能力及服务能力的详细说明，由ERCOT审核通过。当发生PoLR事件时，ERCOT优先通过VREP分配退市售电公司的用户。LSP由ERCOT直接指定，一般由实力较强的售电公司承担，售电量最大的售电公司应被指定为LSP。对同一区域、同一用户类别，ERCOT最多指定15个LSP。当VREP不能承担所有退市售电公司的用户时，ERCOT将剩余用户分配给LSP。售电公司被指定为LSP的同时也可申请成为VREP。

3.2.3 保底售电公司选择

ERCOT按一定规则将退市售电公司的用户公平地分配给2类保底售电公司。VREP分配机制：得州每个用户有一个电子服务识别码（electric service identifier ID，ESI ID），作为用户用电的物理地址。ERCOT通过ESI ID将因售电公司退市而接受保底售电服务的用户分配给保底售电公司。ERCOT优先通过VREP来承担退市售电公司用户。ERCOT对退市售电公司同一区域、同一类别用户的ESI ID 进行数字排序，并通过随机生成数对VREP进行排序，根据每个VREP在同一区域、同一类别用户愿意服务的ESI ID的数量，将ESI ID按数字顺序进行分配。如果ESI ID的数量小于所有VREP愿意服务的总数，则为每个VREP分配相等数量的ESI ID，每个VREP分配的ESI ID数量不超过其愿意服务的数量。LSP分配机制：如果ESI ID的数量超过VREP愿意服务的数量，超过部分的ESI ID将由LSP承担。ERCOT对超过部分的ESI ID进行数字排序，按照LSP在同一区域、同一类别的市场份额（LSP的售电量与所有LSP的售电量比值）进行分配。对于既是VREP又是LSP的保底售电公司，ERCOT在分配LSP的ESI ID时将考虑减少一部分分配，具体规则为：如果其作为VREP接收的ESI ID超过1%，那么作为LSP分配ESI ID时则减少1%，减少分配的1% ESI ID由其余LSP按市场份额分配。得州售电市场较为成熟，同时较高的保底零售价格机制将激励售电公司进行转让，得州PoLR服务仅在极少数情况下才会启动，分配模式下的保底售电公司选择效率可能更高。

3.2.4 保底零售价格机制

在分配型保底售电公司选择机制下，得州保底零售价格不是通过售电公司竞争确定的，而是由ERCOT直接规定。由于保底售电公司提供PoLR服务相关规划成本及用户数量不确定性带来的风险成本，导致保底零售价格较高。得州将用户分为4类，分别为居民用户和小、中、大型非居民用户，不同类型非居民用户根据其前12月的峰值负荷大小确定。ERCOT规定了不同类型用户LSP的保底零售价格上限，LSP可以自行决定以市场的月套餐为用户提供服务。VREP的价格机制与LSP一致。各类用户LSP的保底零售价格上限如下。居民用户电价上限Rres为

式中：Rres,1为输配电费及相关税费；Rres,2为LSP服务费用，其值固定为0.06美元/（kW·h）；Rres,3为购电费，其值为前一年9月1日之前12个月内实时节点电价的平均值乘以用户用电量再乘以120%；Qres为居民用户用电量。小、中型非居民用户电价上限Rsm为

式中：Rsm,1为输配电费及相关税费；Rsm,2为LSP服务费用，其值固定为0.025美元/（kW·h）；Rsm,3为购电费，其值为前一年9月1日之前12个月内实时节点电价平均值乘以用户用电量再乘以125%；Rsm,4为容量电费，其值为2美元/kW或50美元/月；Qsm为小中型非居民用户用电量。

大型非居民用户电价上限Rlar为

式中：Rlar,1为输配电费及相关税费；Rlar,2为LSP服务费用，其值固定为2 897美元/月；Rlar,3为购电费，其值为实时节点电价乘以用户用电量再乘以125%，购电费下限为7.25美元/（MW·h）；Rlar,4为容量电费，其值为6美元/（kW·月）；Qlar为大型非居民用户用电量。在得州原先的保底零售价格机制中，居民用户/小、中型非居民用户购电费为小时实时节点电价乘以用户用电量再乘以120%/125%[24]，2021年得州电价飙升事件中，在该保底零售价格机制下，部分因售电公司退市接受PoLR服务的用户将直接暴露在较高的实时电价中，导致面临巨额的电费账单，如一位休斯敦居民在一周内就收到了4 677 美元的电费账单[25]。为此，2022年1月，得州公用事业委员会修订了保底零售价格机制，将居民用户与小、中型非居民用户购电费中小时实时节点电价修改为上一年平均电价。

3.2.5 保底售电服务时间

由于保底零售价格较高，长期的PoLR服务将会给用户带来较大的电费负担，ERCOT允许用户在接受PoLR服务后自由更换新的售电公司，且在60天内可以免费更换。为减轻PoLR服务给用户带来的影响，发生PoLR事件时，ERCOT须加强对用户的提示，同时降低用户更换保底售电公司的时间。得州用户更换售电公司方便快捷[26-27]。

3.2.6 成本回收机制

对于保底售电公司，提供PoLR服务产生的成本将通过较高的保底零售价格回收，回收机理类似于稀缺定价机制。在上述保底零售价格不能回收成本的情况下，ERCOT允许其调整价格，但保底售电公司要有充分的理由并举行听证会。

对于接受PoLR服务的用户，由于原售电公司已破产退市，不再具有财务能力继续服务用户，用户接受PoLR服务期间产生的损失一般由自身承担。此机制将激励用户审慎选择售电公司，在选择售电公司时不仅考虑售电价格，还需要考虑售电公司综合实力，以避免售电公司破产退市带来的损失。

4典型电力市场保底售电服务机制比较

以上3个国家电力市场保底售电服务机制的对比总结如表1所示。

表1 不同国家保底售电服务机制比较

Table 1 Fig.1 Comparison of different POLR service mechanisms in different countries

（1）保底售电服务启动。3种机制均希望拟退市售电公司通过转让方式退市，而不是直接启动保底售电服务。英国在满足基本市场要求的前提下给予拟退市售电公司一定时间进行转让；澳大利亚依据售电公司退市的紧急程度决定是否允许转让；美国得州通过较高的保底零售价格激励拟退市售电公司进行转让。（2）保底售电公司选择。保底售电公司的选择是保底售电服务机制的核心环节，英国和澳大利亚可通过竞争方式确定保底售电公司，美国得州通过一定规则分配给有意愿承担保底售电服务的售电公司。通过竞争方式确定时，保底零售价格及成本回收计划是售电公司竞争的关键因素，通过一定规则分配时，则需设计公平的分配机制。澳大利亚保底售电公司的选择中还考虑了售电公司退市紧急程度、促进售电市场稳定与长期竞争等因素。考虑到不同售电公司退市紧急程度、市场份额大小，以及通过竞争或分配方式确定的保底售电公司不能完全承担退市售电公司的用户等情况，3种机制均设计了相应的补充机制，以保证用户售电服务的可靠性。澳大利亚和美国得州设置了默认保底售电公司来应对，默认保底售电公司通常由电力监管机构直接指定市场份额较大、技术实力较强的售电公司承担，美国得州还明确市场份额最大的售电公司必须作为保底售电公司；英国虽然没有专门设置默认保底售电公司，但Ofgem有权直接指定合适的售电公司承担保底售电服务或申请启动SAR，其发挥的作用与默认保底售电公司相同。（3）价格机制。保底零售价格机制与保底售电公司的选择方式直接相关，通过竞争方式确定的保底售电公司，保底零售价格通过竞争确定且价格相对较低；直接指定的保底售电公司，一般执行受监管的保底零售价格，保底零售价格须反映合理的成本与利润；通过分配方式确定的保底售电公司，保底零售价格相对较高且需要在保底零售价格上限范围内。英国、澳大利亚对保底零售价格有严格的监管；考虑到不同用户的用电特性和电价承受能力，美国得州针对不同用户制定不同的保底零售价格机制。（4）成本回收机制。保底售电服务成本的有效疏导是保底售电服务机制正常运行的关键，3种机制均设计了较完善的保底售电服务成本回收机制。3个国家保底售电服务成本均可通过高于正常用户的保底零售价格回收，且应由退市售电公司用户承担。美国得州较高的保底零售价格由退市售电公司用户承担，将有效激励用户审慎选择售电公司。对于保底零售价格不能回收的保底售电服务成本，英国和澳大利亚保底售电公司可向有关部门申请索赔，并通过区域内的配电网运营商承担或其他方式回收，最终由区域内所有用户分摊；美国得州保底售电公司可申请调整价格并举行听证会，一般由退市售电公司用户承担。

（5）服务期限。保底售电服务的时间要求和保底售电服务的价格机制密切相关。对于竞争型保底售电服务，由于保底零售价格与正常售电价格相差不大，保底售电服务的时间要求较为宽泛，英国保底售电服务时间最长为6个月，澳大利亚为3或6个月。对于分配型保底售电服务，较高的保底零售价格将激励接受保底售电服务的用户尽快选择普通售电公司，用户最长可在60天内免费切换售电公司。

5 中国保底售电服务机制实践分析

5.1 保底售电服务机制实践

《办法》[3]规定了保底售电公司选择原则、保底售电服务启动条件、保底零售价格机制、电网企业兜底保底售电服务、保底售电监管等方面内容。该文件出台之后，广东、山西、四川[28-30]等省份均出台了相应的保底售电服务机制办法，并在《办法》的框架上进行了有益的探索，具有诸多特点。广东省保底售电服务设计特点主要体现在以下两方面：一是保底售电公司由市场份额前3的售电公司自愿承担，该选择机制下的保底售电公司应能完全承担保底售电服务需求，保证用户售电服务的可靠性，暂未规定由电网企业提供兜底保底售电服务；二是保底零售价格执行正常的峰平谷价格与平段价格，保底售电服务超出的批发购电费用由用户分摊，同时明确保底售电公司违规行为产生的损失由自身承担，该价格机制下不需要进行严格的保底零售价格监管。山西省保底售电服务设计特点主要体现在以下两方面：一是保底售电公司在符合要求的售电公司中竞拍确定；二是通过竞争方式确定保底零售价格，并规定保底零售价格上限，该价格机制下需要进行严格的保底零售价格监管。四川省保底售电服务设计特点主要体现在以下两方面：一是2022年保底售电公司从16个备选保底售电公司中根据综合分数前10确定；二是明确了在较高保底零售价格下保底售电公司不亏不盈的原则。

5.2 保底售电服务机制对比分析

对比国外保底售电服务机制设计，当前中国保底售电服务机制设计具有以下特点。（1）保底售电公司选择机制各具特色，省间差异较大。保底售电公司的选择应能保障用户售电服务的可靠性，同时还应反映公平性并体现一定的效率。中国尚处于售电市场全面放开初期，市场相对不成熟，在保底售电公司选择机制设计上更注重稳定，《办法》及多数省份选择售电公司时均考虑选择综合实力较强的售电公司承担。同时，为了保证用户售电服务的可靠性，中国电网企业承担保底售电兜底保障作用。在具体实践方面，《办法》规定了售电公司选择的原则，但并未细化具体选择机制。广东、四川等省份制定了选择保底售电公司的规则，山西采用了与英国、澳大利亚类似的竞争方式确定保底售电公司，这些机制均为中国保底售电公司选择机制设计提供了新尝试。在保底售电公司承接用户方面，《办法》中未明确提及，各省均进行了补充，退市售电公司由一家售电公司完全承接，在具体操作方式上更简易，适用于售电市场全面放开初期。澳大利亚和美国得州均细化了保底售电公司愿意服务的用户类型与数量，且可考虑多个保底售电公司共同承接，在保底售电公司选择机制上更加灵活，为中国未来保底售电公司承接机制设计提供一定借鉴。（2）保底零售价格相较于国外设置较高。《办法》中保底零售价格机制类似于美国得州保底零售价格机制，但中国实行更高的保底零售价格倍数，该机制下售电公司退市可能产生巨额的保底售电服务结算费用且由退市售电公司承担，在售电市场全面放开初期，能有效约束售电公司的经营行为。国际上，设置高于正常电价的保底零售价格的主要目的在于回收保底售电服务成本，现行的保底零售价格相较于国外设置较高且定价依据不够充分。实际执行上，广东保底零售价格执行正常的售电价格，山西保底零售价格类似于英国、澳大利亚，通过竞拍确定，这些机制均为中国保底售电服务价格机制设计提供了新探索。

（3）当前保底售电服务成本承担主体主要为拟退市售电公司。《办法》及山西、四川均规定保底售电服务产生的成本由退市售电公司承担，在售电市场全面放开初期，市场处于建设完善阶段，售电公司经营风险较大，该机制有利于约束售电公司的经营风险，促进售电市场稳定运行。但该机制仅对售电公司经营风险进行约束，并不对用户逐利行为进行约束，与其他行业的风险传递也不一致，不利于售电市场的长期发展。本文中3个国家高于正常电价的保底零售价格均由退市售电公司用户承担，美国得州较高保底零售价格能有效约束用户审慎选择售电公司，广东细化了保底售电公司违规行为产生的损失由自身承担，为中国保底售电服务成本分摊机制设计提供了新思路。

6 对中国保底售电服务机制设计的建议

结合国外保底售电服务机制设计经验及中国保底售电服务机制设计实践分析，保底售电服务机制需要重点考虑保底售电公司的选择机制、保底零售价格机制、保底售电服务成本分摊等方面设计，故本文从以下3方面提出建议。（1）完善保底售电公司选择机制。一是设计竞争保底售电服务机制，考虑保底售电公司保底零售价格报价、综合实力等因素，通过竞争方式确定保底售电公司，以促进售电市场的竞争、降低保底售电服务成本以及为用户提供更好的售电服务；二是细化保底售电公司对用户的承接，可指定多个保底售电公司并考虑其愿意服务的用户类型与数量，使得保底售电公司承接机制更灵活；三是设计相应的默认保底售电服务机制，以应对竞争保底售电服务“失灵”及紧急情况售电公司退市等特殊情况，对于默认保底售电公司的选择，在电网企业没有退出售电市场前，可指定电网企业为默认保底售电公司，在电网企业完全退出售电市场后，可指定为区域（如某一省）市场份额前几的售电公司承担，并可参考美国得州设计公平的分配方式。（2）完善保底零售价格机制及保底售电服务时间。基于保底售电公司选择机制，对于竞争保底售电服务，通过竞争方式确定保底零售价格，并规定保底售电服务期限。为防止保底售电公司串谋申报较高价格，应对竞争方式确定的保底零售价格进行严格监管，保底零售价格须反映合理的成本与利润，合理成本可通过已发生的保底售电服务事件产生的实际成本来进行衡量，并随着市场的变化进行动态调整，同时，可依据保底售电服务成本设置合理的价格上限。考虑到竞争方式下保底零售价格相较于正常售电价格相差不大，可借鉴英国、澳大利亚设置较长的保底售电服务期限。对于默认保底售电服务，仍采用固定保底零售价格与固定保底售电服务时间机制，随着售电市场建设的完善与成熟，应优化保底零售价格及保底售电服务时间，保底零售价格也应反映默认保底售电公司合理的成本与利润，考虑到默认保底售电服务仅作为特殊情况下的过渡机制，其保底售电服务时间应设置较短，同时保底售电服务时间还应综合考虑保底零售价格与合理成本来确定。（3）完善保底售电服务成本分摊机制。考虑保底售电服务成本产生来源及促进售电市场长期发展，保底售电服务成本承担主体可以是多元的，包括拟退市售电公司、拟退市售电公司用户、保底售电公司等。基于中国现行政策框架，对于拟退市售电公司触发保底售电服务产生的成本，主要应由拟退市售电公司承担，同时可考虑退市售电公司用户也承担部分成本，以约束用户审慎选择售电公司，其比例大小可考虑不同要求通过多目标决策方法来确定。对于保底售电公司违规行为产生的成本，则应由保底售电公司自身承担。此外，在完善保底零售价格机制的基础上，可借鉴英国、澳大利亚设置成本回收机制或借鉴美国得州允许申请保底零售电价调整，设置相关机制确保特殊情况下保底售电公司对保底零售价格不能回收的成本进行回收。（责任编辑 李博）

作者介绍

曹昉（1971—），女，博士，副教授，从事电力市场理论与技术、电力需求侧响应、电力系统分析与控制研究，E-mail：caofang@ncepu.edu.cn;

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罗进奔（1997—），男，通信作者，硕士研究生，从事电力市场、电价研究，E-mail：18287736314@163.com.