2021年4月30日，国家发改委发布《关于进一步完善抽水蓄能价格形成机制的意见》（发改价格〔2021〕633号）（以下简称《意见》），引发能源行业的热切关注，抽水蓄能价格形成机制进一步完善，为促进抽水蓄能电站加快发展，支撑构建新型电力系统，服务实现“双碳”目标奠定坚实基础。
《意见》的出台恰逢其时，意义重大
2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会上提出，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。同年12月，习近平总书记在气候雄心峰会上提出，到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。
“碳达峰，碳中和”已被纳入我国生态文明建设整体布局。能源绿色低碳发展是实现“双碳”目标的关键，而电力行业在能源行业中排放量最高，是我国今后碳减排的主攻方向。2021年3月15日召开的中央财经委员会第九次会议指出：“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期，要构建清洁低碳安全高效的能源体系，控制化石能源总量，着力提高利用效能，实施可再生能源替代行动，深化电力体制改革，构建以新能源为主体的新型电力系统。
基于这一目标，新能源在未来电力系统中的主体地位得以明确。为了适应新能源的波动特性，电力系统对灵活性调节资源的需求更加迫切。而抽水蓄能作为当前技术最成熟、功能最齐全、经济性最好的安全调节电源，同时具备调峰填谷、调频调相、事故备用和黑启动等多种功能，能够有效提升核电、风电、光伏等清洁能源利用水平，保障电力系统的安全稳定经济运行，将在国家构建新型电力系统中占据重要作用。
近年来，国家逐步建立完善抽水蓄能电价形成机制，对促进抽水蓄能电站健康发展、提升综合效益发挥了重要作用，但随着输配电价改革、电力市场化改革的加快推进，抽水蓄能行业也面临着价格疏导机制尚未完全理顺和电力市场发展衔接欠缺、激励约束机制不够健全等问题。截至2020年底，全国抽水蓄能装机容量3089万千瓦，未达到“十三五”规划4000万千瓦装机的目标。虽然我国抽水蓄能装机规模位居世界第一，但抽水蓄能装机容量占电源总装机容量比例仅为1.5%，而欧洲、日本等发达国家一般在3.5%-8%，与发达国家相比我国仍有较大差距。
《意见》在承接过往对抽水蓄能电站发展的相关政策基础上，解决了长久以来影响抽水蓄能行业发展的容量电费疏导问题，进一步理顺了抽水蓄能电价形成和疏导机制，提出建立与电力市场建设发展相衔接的机制。
本次《意见》的出台，将有效引导我国抽水蓄能行业健康有序发展，进一步提升电力系统的安全性、灵活性和经济性，大幅提高电力系统消纳间歇性可再生能源的能力，为支持风、光、核等清洁能源快速发展，加速构建以新能源为主体的新型电力系统，推动构建清洁低碳安全高效的能源体系，助力实现“双碳”目标奠定了坚实基础。
《意见》聚焦提升抽蓄电价形成机制的科学性、有效性和操作性
《意见》主要包括五大部分，即总体要求、坚持并优化抽水蓄能两部制电价政策、健全抽水蓄能电站费用分摊疏导方式、强化抽水蓄能电站建设运行管理及实施安排。
《意见》要求，坚持以两部制电价政策为主体，进一步完善抽水蓄能价格形成机制，明确以竞争性方式形成电量电价，制定抽蓄容量电价核定办法，着力提升电价形成机制的科学性、操作性和有效性，调动各方面积极性，为抽水蓄能电站加快发展、充分发挥综合效益创造更加有利的条件。《意见》提出，以竞争性方式形成电量电价，明确将容量电价纳入输配电价回收，强化与电力市场建设发展的衔接。
同时，《意见》指出，要强化抽水蓄能电站建设运行管理，统一规划、合理布局、有序建设，保障非电网投资抽水蓄能电站平稳运行，调动社会资本参与抽水蓄能电站建设的积极性，推动抽水蓄能电站作为独立市场主体参与市场，并健全对抽水蓄能电站电价执行情况的监管。
《意见》重要条款解析
明确加快发展抽水蓄能电站的方向。《意见》指出，今后一段时期，加快发展抽水蓄能电站，是提升电力系统灵活性、经济性和安全性的重要方式，是构建以新能源为主体的新型电力系统的迫切要求，对保障电力供应、确保电网安全、促进新能源消纳，进而推动能源绿色低碳转型具有重要意义。
解决容量电费的疏导问题。在坚持优化两部制电价机制基础上，《意见》首次明确抽水蓄能容量电价机制，提出建立容量电费纳入输配电价回收的机制，即政府核定的抽水蓄能容量电价对应的容量电费由电网支付，纳入省级电网输配电价回收，容量电价随省级电网输配电价核价周期同步调整。预计国家下一步还将研究省级电网输配电价核价中涉及的电网环节输配电收入与容量电费的衔接问题。
强化与电力市场的衔接。根据《意见》，抽水蓄能电站通过电量电价回收抽水、发电的运行成本，并分别对电力现货市场运行及尚未运行的情况做了不同规定。同时，《意见》提出要建立电量电价执行收益分享机制，即抽水蓄能电站在上一监管周期内执行抽水电价、上网电价形成的收益，20%由抽水蓄能电站分享，80%在下一监管周期核定电站容量电价时相应扣减。《意见》还提到，适时降低或根据抽水蓄能电站主动要求降低政府核定容量电价覆盖电站机组设计容量的比例，以推动电站自主运用剩余机组容量参与电力市场，逐步实现电站主要通过参与市场回收成本、获得收益，在促进抽蓄电站更好参与市场、保障电力系统稳定运行的同时，进一步降低社会用电成本。
鼓励社会资本参与投资抽水蓄能电站建设。《意见》要求，电网企业要与非电网投资主体投资建设的抽水蓄能电站签订规范的中长期购售电合同，坚持公平公正原则对抽水蓄能电站实施调度，严格执行核定的容量电价和按照规定形成的电量电价，及时结算电费，保障各类投资主体利益，吸引更多社会资本进入抽蓄行业，以竞争推动技术进步、提高运营效率，减轻用户用能负担。
●延伸阅读
抽水蓄能容量电费纳入输配电价回收
南网传媒全媒体记者姜黎
5月7日，国家发改委发布《关于进一步完善抽水蓄能价格形成机制的意见》（以下简称《意见》），业内讨论已久的抽水蓄能价格机制尘埃落定。
《意见》指出，以两部制电价政策为主体，以竞争性方式形成电量电价，将容量电价纳入输配电价回收，强化与电力市场建设发展的衔接，进一步完善抽水蓄能价格形成机制。
《意见》主要包括优化抽蓄电站两部制电价政策、明确费用分摊机制、加强抽蓄电站建设运行管理和具体实施安排等内容，并在附录规定了抽水蓄能电站容量电价核定的具体办法。自2023年起，存量及增量抽蓄电站将执行《意见》规定的电价机制。
一位资深电力研究人士认为，构建以新能源为主体的新型电力系统对供应侧和需求侧的调节能力提出了更高也更紧迫的要求，而抽蓄作为目前技术最成熟、经济性最好，同时具备调峰填谷、调频调相、事故备用和黑启动等多种功能的灵活性资源之一，需要尽快落实其价格机制，激励投资。
容量电费纳入输配电价回收
本次发布的《意见》提出，坚持并优化抽水蓄能两部制电价政策。一方面以竞争性方式形成电量电价，体现抽蓄电站提供调峰服务的价值；另一方面完善容量电价核定机制，体现抽蓄电站提供调频、调压、系统备用和黑启动等辅助服务的价值。
《意义》明确建立容量电费纳入输配电价回收的机制，即政府核定的抽水蓄能容量电价对应的容量电费由电网支付，纳入省级电网输配电价回收。
容量电价将根据《意见》附件《抽水蓄能容量电价核定办法》，在成本调查基础上，对标行业先进水平合理确定核价参数，按照经营期定价法统一核定抽水蓄能容量电价，并随省级电网输配电价监管周期同步调整。
早在2014年，国家发改委就曾发布《关于完善抽蓄电站价格形成机制有关问题的通知》，要求在电力市场形成前，对2014年8月1日后投产的抽蓄电站实行两部制电价。电站容量电价和损耗纳入当地省级电网运行费用统一核算，并作为销售电价调整因素统筹考虑。
随着输配电价和电力市场化改革的不断推进，两轮输配电价定价均将抽蓄电站的资产、成本费用剔除在有效资产和定价输配电成本的范围之外。这导致输配电价核价时在建的抽蓄电站容量电费未全额疏导至销售电价，市场化用户未承担抽蓄电站容量电费，原来在销售电价中已疏导的部分容量电费转为由电网企业承担。此外，2014年前已核定容量电价并采用发、输、用多方分摊模式的抽蓄电站容量费也难以落实“出处”。
在本次《意见》出台之前，有业内人士评价，抽水蓄能电价执行面临的“无路可走”的情况，制约了抽蓄行业的持续健康发展。
多位电力研究者曾提出，抽蓄电站应与其他调节性资源一样，进入市场，参与公平竞争，以服务品种定价。
但也有业内人士指出，目前辅助服务市场尚未成熟，各类品种正循序渐进进入市场，短期内无法一步到位建立所有品种的辅助服务市场。“如果现阶段将辅助服务市场作为抽蓄电站投资回收的唯一渠道，抽蓄电站提供的大部分辅助服务将无法回收成本。”
此外，目前大部分抽蓄电站均由电网公司投资，能源主管部门认为，如果抽蓄电站参与“两个细则”考核或进入辅助服务市场，凭其优越的性能将大幅挤占其他市场主体的份额，影响其他市场主体参与市场的积极性，不利于市场的培育发展。
《南方 能源观察》曾报道过，根据2017年电网公司一份关于抽水蓄能价格机制的课题，全球1.5亿千瓦的抽水蓄能电站中，约85%的电站采用电网统一经营方式或租赁制形式解决投资回报问题。另有15%的电站通过参与电力市场竞争获取收入，典型代表如英国、美国的RTO/ISO所覆盖区域。
在英国第一水电公司的抽蓄电站收入中，年度交易中固定收入部分占70%—80%，由英国国家电网予以补偿，并通过附加费的方式向用户疏导；通过参与电能量市场套利获得的变动部分只占20%—30%，这部分也覆盖了电站的抽发损耗。“对于抽蓄电站，在市场化改革的过渡期，保持两部制价格机制，并纳入输配电价传导回收，是可行性最高的方式。”前述业内人士认为。
强化与电力市场的衔接
根据《意见》，抽水蓄能电站通过电量电价回收抽水、发电的运行成本，在电力现货市场运行的地方，抽水蓄能电站抽水电价、上网电价按现货市场价格及规则结算，抽水电量不执行输配电价、不承担政府性基金及附加。
对于现货市场尚未运行的情况，引入竞争机制形成电量电价，即抽水电量可由电网企业提供，抽水电价按燃煤发电基准价的75%执行，也可委托电网企业通过竞争性招标方式采购，抽水电价按中标电价执行，因调度等因素未使用的中标电量按燃煤发电基准价执行。
不过，记者注意到，《意见》提出要建立电量电价执行收益分享机制。抽蓄电站在上一监管周期内执行抽水电价、上网电价形成的收益，20%由抽水蓄能电站分享，80%在下一监管周期核定电站容量电价时相应扣减，形成的亏损由抽蓄电站承担。
有业内人士认为，对于电量电价部分，《意见》沿用了2014年的提法。从目前的表述看，并不鼓励抽蓄进入市场赚取电量电价。“抽蓄一旦进入市场参与竞争，很可能对市场中现存的调峰机组，如煤电、气电等造成‘降维打击’。”对于容量电价，《意见》提到，适时降低或根据抽水蓄能电站主动要求降低政府核定容量电价覆盖电站机组设计容量的比例，以推动电站自主运用剩余机组容量参与电力市场，逐步实现电站主要通过参与市场回收成本、获得收益。
《意见》还要求，电网企业要与非电网投资主体投资建设的抽水蓄能电站签订规范的中长期购售电合同，坚持公平公正原则对抽水蓄能电站实施调度，严格执行核定的容量电价和按照规定形成的电量电价，及时结算电费，保障非电网投资主体利益。
电网公司研究人士认为，在电力市场建设成熟期，可以实现抽水蓄能通过市场获取投资回报的经营模式。对于为整个电力系统服务的抽蓄电站，建议由电网企业或电网企业与第三方共同投资建设，可以采用“中长期合同+现货竞价”的投资回收机制；而对于有特定受益主体的抽蓄电站，在接受电网统一调度的前提下，由受益主体自行投资并通过市场获取回报。
此外，如果与其他调节性资源一道进入电力市场，抽蓄容量电价的定价办法也应随之调整。一位业内人士曾指出，要建立容量补偿机制或容量市场，应统筹考虑多种资源，而不是为单一资源定价。
●短评
完善价格形成机制加快抽水蓄能行业发展
南网传媒全媒体记者陈克迁
在我国“双碳”目标下，加快发展抽水蓄能电站，是提升电力系统灵活性、经济性和安全性的重要方式，是构建以新能源为主体的新型电力系统的迫切要求。国家发改委及时完善抽水蓄能价格形成机制，明确了抽水蓄能电价定价和疏导政策，为抽水蓄能电站健康发展提供更加有利的条件。
尤其是今年3月15日召开的中央财经委员会第九次会议，对碳达峰、碳中和工作作出部署，明确了实现碳达峰、碳中和的基本思路和主要举措，强调要构建以新能源为主体的新型电力系统。同时，国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要指出，要构建现代能源体系，提升清洁能源消纳和存储能力。
南方电网公司首席技术专家，南网科研院党委书记、董事长饶宏认为，构建新型电力系统，电网面临可靠供电、安全稳定和经济运行三大挑战。在可靠供电方面，风光等新能源发电具有随机性、波动性和间歇性，风光新能源高度依赖自然条件，发电设备耐受极端天气能力弱，系统保底供电和快速恢复能力面临更大挑战。
随着能源体系向清洁低碳安全高效转型，电力系统运行特性将发生显著变化，需要配备足够的灵活调节电源和储能设施，加大加快抽水蓄能开发建设更加迫切。
众所周知，抽水蓄能电站具有调峰、调频、调压、系统备用和黑启动等多种功能，是电力系统的主要调节电源，可有效保障电力供应、确保电网安全、促进新能源消纳、推动能源绿色低碳转型。
用中国电建集团北京勘测设计研究院董事长、中国水电工程学会电网调峰与抽水蓄能专委会秘书长郝荣国的话说，抽水蓄能电站像一个巨型“充电宝”，在新型电力系统中其可以促进大规模风电和太阳能发电的入网消纳，保障电力系统安全稳定运行。
近年来，我国已逐步建立完善抽水蓄能电价形成机制，对促进抽水蓄能电站健康发展、提升电站综合效益发挥了重要作用，但随着电力市场化改革的加快推进，也面临与市场发展不够衔接、激励约束机制不够健全等问题。
随着新型电力系统加快建设，抽蓄作为电力系统“稳定器”“调节器”“平衡器”的作用将逐步凸显。与此同时，随着新能源和传统电源角色发生转变，需要有效完善的电力市场支撑，以更高效地协调不同市场主体的利益诉求，实现全要素资源的充分投入和优化配置。
《国家发展改革委关于进一步完善抽水蓄能价格形成机制的意见》明确，以竞争性方式形成电量电价，发挥现货市场在电量电价形成中的作用，现货市场尚未运行情况下引入竞争机制形成电量电价，合理确定服务多省区的抽水蓄能电站电量电价执行方式。
意见强调，完善容量电价核定机制，健全抽水蓄能电站费用分摊疏导方式，强化抽水蓄能电站建设运行管理。
《意见》的出台，是落实深化电力体制改革、推进电价机制改革的重要成果，将有力推动抽水蓄能行业发展、加快构建以新能源为主体的新型电力系统建设，为实现“双碳”目标提供重要政策支撑。
原标题：完善抽水蓄能价格形成机制 助力构建以新能源为主体的新型电力系统
