国家能源局综合司日前发布关于征求《发电企业安全生产风险管控体系建设导则（火电分册，征求意见稿）》意见的函，全文如下：
附件
发电企业安全生产风险管控体系建设导则（火电分册）
（征求意见稿）
1.前言
发电行业是技术、资本和劳动力密集型产业。发电作业环境复杂，危害因素较多，易发生安全事故（事件），且发生安全事故（事件）的后果严重、损失巨大。为深入贯彻习近平总书记能源安全新战略，落实国家安全生产法律法规要求和有关决策部署，推动电力安全关口前移、重心下沉，降低发电安全风险，有效防范遏制安全事故（事件）的发生，保障广大人民群众生命财产安全，推进发电企业安全风险管控体系建设、强化发电企业安全风险管控势在必行。
国家能源局电力安全监管司组织开展了发电企业安全生产风险管控体系建设专题研究，并在研究成果的基础上编制了本导则，旨在规范和加强发电安全风险识别、控制和检查，防范和降低安全风险，减少直至杜绝发电安全事故（事件）的发生。中国能源研究会电力安全与应急技术中心、中国电力企业联合会电力咨询评价院、中国神华集团公司安全监察局、湖北安源安全环保科技有限公司承担了研究的有关工作，并参与了本导则的编写。
2.引言
为进一步加强发电领域安全生产监督管理，推进发电企业安全生产风险管控体系建设，引导发电企业健全完善安全生产风险评估机制，准确识别安全风险，积极采取针对性控制措施，有效管控安全风险，大力提升电力企业本质安全水平，特制定本导则。
本导则从设备系统、作业任务和作业环境等方面提出了安全生产风险管控体系建设量化要求，有利于发电企业实行风险分级管理，有利于电力行业丰富完善监督管理方式。发电企业可按照本导则，结合“两票三制”等，建立健全涵盖设备系统、运行、检修和管理等全方位、全过程的安全生产风险管控体系。
3.适用范围
本导则适用于火力发电企业，水力、风力、光伏等发电企业可参照执行。国家能源局将根据本导则实施情况，适时以分册形式，制定适用于水力、风力、光伏等发电企业的安全风险管控体系建设导则。
4.引用的规范性文件
下列规范性文件对于本导则的应用是必不可少的。
《中华人民共和国安全生产法》 中华人民共和国主席令第十三号（2014 年）
《中华人民共和国电力法》 中华人民共和国主席令第二十四号（2015 年）
《中华人民共和国职业病防治法》 中华人民共和国主席令第八十一号（2017 年）
《生产安全事故报告和调查处理条例》 中华人民共和国国务院令第 493 号（2007 年）
《电力安全事故应急处置和调查处理条例》 中华人民共和国国务院令第 599 号（2011 年）
《工作场所职业卫生监督管理规定》 国家安全生产监督管理总局令第 47 号（2012 年）
《中央企业全面风险管理指引》 国资发改革〔2006〕108 号
《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》 中发〔2016〕32 号
《安全生产“十三五”规划》 国办发〔2017〕3 号
《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》 安委办〔2016〕11 号
《国务院安委会办公室关于全面加强企业全员安全生产责任制工作的通知》 安委办〔2017〕29 号
《国家发展改革委 国家能源局关于推进电力安全生产领域改革发展的实施意见》 发改能源规〔2017〕1986 号
《国家能源局关于加强电力企业安全风险预控体系建设的指导意见》 国能安全〔2015〕1 号
《标准化工作导则 第 1 部分：标准的结构和编写》 GB/T 1.1-2009
《职业健康监护技术规范》 GBZ 188-2014
《职业健康安全管理体系 要求》 GB/T 28001-2011
《企业安全生产标准化基本规范》 GB/T33000-2016
《风险管理 术语》 GB/T23694-2013
《风险管理 原则与实施指南》 GB/T24353-2009
《风险管理 风险评估技术》 GB/T27921-2011
5.术语和定义
5.1 风险 risk
不确定性对目标的影响。
注 1：不确定性是指与事件、后果、可能性相关的信息缺失，或对上述内容了解片面的状态。
注 2：目标可以有不同方面，可以体现在不同的层次。
注 3：影响是与期待的偏差，可以是积极的，也可以是消极的。
注 4：风险通常用事件后果（包括环境的变化）和可能性（5.5）的组合来表达。
注 5：通常用潜在事件（5.3）、后果（5.4），或二者的组合来区分风险。
5.2 风险源 risk source
具有引发风险的可能性的内在因素或其组合。
注：风险源可以是有形的，也可以是无形的。
5.3 事件 event
某一类情形的发生或变化。
注 1：一个事件可以是一个情形，也可以是多个情形。
注 2：事件可以由多种原因导致。
注 3：事件可以由一些不发生的事情构成。
注 4：事件有时被称作“事件（incident）”或“事故（accident）”。
5.4 后果 consequence
事件对目标影响的结果。
注 1：一个事件可以产生一系列后果。
注 2：后果可以是确定的，也可以是不确定的；对目标的影响可以是积极的，也可以是消极的。
注 3：后果可以被定性或定量地表述。
注 4：最初的后果通过连锁效应可能逐步升级。
5.5 可能性 likelihood
某事件发生的机会。
注 1：无论是以客观或主观、定性或定量的方式来定义、度量或确定，还是用一般词汇或数学术语来描述（如概率或频率），在风险管理学中，“可能性”一词都用来表示某事件发生的机会。
注 2：在某些国家的语言中，没有与“可能性（likelihood）” 英语单词直接对应的词汇，便经常用“概率（probability）” 单词代替，但在英语中，“概率”通常被狭义理解为一个数学词汇。因此，在开展安全生产风险管理工作时，对“可能性” 的定位不能局限于英语单词“概率”的含义。
5.6 风险等级 level of risk
以后果、可能性或其组合表达的单一风险或组合风险的大小。
5.7 风险准则 risk criteria
评价和判定风险严重性的依据。
注 1：风险准则基于组织的目标和内外部状况。
注 2：风险准则可以源自法律法规、方针政策、标准规范和其他要求。
5.8 风险矩阵 risk matrix
通过确定后果和可能性的范围来显示风险的工具。
5.9 风险识别 risk identification
发现、确认、描述风险的过程。
注 1：风险识别包括对风险源、事件、起因及潜在后果的确定。
注 2：风险识别可能涉及历史数据、理论分析、专家意见及利益相关方的需求等。
5.10 风险分析 risk analysis
认识风险特性和确定风险等级的过程。
注 1：风险分析是风险评价（5.11）和风险应对（5.15）决策的基础。
注 2：风险分析包括风险估测。
5.11 风险评价 risk evaluation
将风险分析结果与风险准则进行比对，以确定风险和（或）其量是否可接受或可容忍。
注：风险评价有助于风险应对（5.15）决策。
5.12 风险评估 risk assessment
风险识别、风险分析和风险评价的全过程。
5.13 风险管理 risk management
指导和控制组织针对风险的协调活动。
5.14 风险管理框架 risk management framework
为设计、执行、监督、评审及持续改进（5.15）整个组织的风险管理提供基础和组织安排的要素集合。
注 1：基础包括管理风险的方针、目标、授权和承诺。
注 2：组织安排包括计划、关系、责任、资源、过程和活动。
注 3：风险管理框架应被嵌入到组织的文化理念、整体战略、运营政策及相关实践中。
5.15 风险应对 risk treatment
处理风险的过程。
注 1：风险应对可以包括不开始或不再继续导致风险的行动，以规避风险；为寻求机会而承担或增加风险；消除风险源；改变风险发生的可能性和后果；与其他各方分担风险；慎重考虑后决定保留风险。
注 2：风险应对可能产生新的风险或改变现有风险。
5.16 风险控制 risk control
采取相应方法和手段，将风险控制在可接受或可容忍范围内。
注 1：风险控制包括处理风险的任何流程、策略、设施、操作和其他行动。
注 2：风险控制并非总能取得预期效果。
5.17 风险规避 risk avoidance
决定不参与或退出某一活动，以避免暴露于特定风险。
注：风险规避可以依据风险评价结果或法律法规。
5.18 评审 review
为实现预定目标，确定有关事务的适宜性、充分性和有效性所开展的活动。
注：评审可应用于风险管理框架、风险管理过程、风险控制措施。
5.19 持续改进 continual improvement
为实现风险管理绩效的提升，不断规范、强化和完善风险管控工作的过程。
6.总体要求
坚持“生命至上、安全第一”的发展理念，全面深入开展安全生产风险管控体系建设工作，积极探索符合发电企业生产实际的，系统化、规范化和持续改进的安全生产风险管理模式，逐步建立一套理念先进、方法得当、有效可行的安全生产风险管控体系。
6.1 基本原则
——契合实际，准确定位。结合发电企业实际，明确安全风险管控的目的和范围，并根据资源条件确定风险管控策略。
——确立主线，闭环管理。以风险管理为主线，全面推进风险识别、风险分析、风险评价、风险控制等各项工作，实现安全风险闭环管理，确保安全风险可控在控。
——多措并举，务求实效。综合施策，多措并举，强化事前评估、事中控制、事后总结提升，有效防范和降低安全风险对发电企业造成的消极影响。
6.2 组织管理
加强指挥协调，完善组织体系，成立相应领导机构，为安全生产风险管控体系建设提供组织保障。
主要负责人，作为本单位安全生产第一责任人，要深入研究、认真谋划、缜密部署风险管控工作，不断完善思路方针和策略措施，积极推进风险管控体系建设。
分管负责人，要牵头负责安全生产风险管控体系建设工作，建立制度标准，完善体制机制，规范加强管理，督促指导相关部门有序高效开展风险管控体系建设。
发电企业要明确责任部门，指定专（兼）职风险管理人员，具体负责安全生产风险管控体系的建设管理。
责任部门和专（兼）职风险管理人员，既要做好风险管理日常工作，也要现场检查风险管控体系运作情况，发现问题及时制止纠正，并提出进一步完善管控体系的意见建议。
按照“业务分配到车间班组、责任落实到岗位个人”的要求，组织相应岗位人员，特别是现场经验丰富的作业人员具体实施风险评估、控制等工作。管理、运行、检修和维护人员要相互配合。
6.3 体系实施
建立健全风险管控体系建设工作计划和管理程序，保证风险管控贯穿于所有活动和过程，做好风险识别、统计、分析、整理、归档工作。
按照 PCDA 闭环管理模式的内在要求，建立风险管控体系建设良性循环机制，持续开展风险管控体系的规划、建设、实施、检查、评价、审核、纠正等工作，定期查找发现存在的问题不足，及时分析、总结、通报和完善，实现对体系建设的动态管理。
健全风险管理方式。合理确定设备设施、工作任务和作业环境风险定期评估的周期，条件成熟的，推行“凡工作必评估” 的风险管理方式，促进风险管理贯穿生产经营所有活动和全部过程。当标准规范和生产工艺出现重大调整、生产设备设施出现重大改进、作业环境出现重大变化、生产过程出现重大不符合项及发生事故（事件)时，必须及时重新开展风险评估识别，制定并落实相应的控制措施。
6.4 信息沟通
将体系建设和运行要点及时传达到各级员工。员工要将体系运行效果、效率和存在的问题等如实向上级报告。
发电企业要将参与本单位生产经营活动的各相关方纳入风险管控体系统一管理，及时准确地向各相关方传达风险管控的方针、规定和要求，并监督其严格执行、全面落实。各相关方必须按照发电企业风险管控要求，深入开展安全生产风险管控工作。
发电企业要按规定向有关单位和部门报告风险管控体系建设、实施等情况。
6.5 资源配置
建立健全与安全生产风险管控相关的技术和资金保障机制，确保风险管控所需的人力、财力和物力。
企业要为安全生产风险管控信息化建设创造条件，为电力安全生产风险管控大数据管理提供信息资源支撑。
6.6 制度保障
建立安全生产风险管控体系建设管理制度，并根据外部要求和企业人员、设备、环境、文化等因素变化，及时完善该制度。制度至少应规定以下内容：
明确风险管控体系建设的内容、方法及审查审核要求，提高体系的有效性、全面性、充分性和适应性；
识别风险管控体系适用的法律法规和标准规范，严格管理文件文本，确保各部门、各岗位均能获得有效的文件文本；
结合本单位生产经营活动特点，编制风险管控手册，明确风险识别的范围、单元和要求，制定落实相应管控措施；
制定奖惩办法，保障风险管控体系有序高效运转。
7.风险识别
主要识别风险源、事件及其原因和潜在后果等。
7.1 划分识别单元
根据生产特征、管理单元、作业环节、工作制度及程序等进行识别单元分类，并建立识别单元清单。
设备系统识别单元：按照工艺流程并结合设备系统类型，采用线分类法，划分风险识别单元，尽可能保证各识别单元之间相对独立。以火力发电机组的汽机为例，可划分为汽机本体、主汽系统、给水系统、冷却循环水系统、疏水系统、调节保安系统及润滑油系统等单元。
作业任务识别单元：按照工种和作业任务进行风险识别单元划分，原则上遵循一张工作票或操作票的工作任务不超过一个风险识别单元。
作业环境识别单元：根据生产现场布置，结合职责分工，按照区域或场所划分风险识别单元。
7.2 确定识别对象
根据识别单元，细化分解确定识别对象。设备系统识别对象根据风险识别单元所属设备构成，逐一具体到设备部件；作业任务识别对象按风险识别单元，逐一具体到每道工序；作业环境识别对象按风险识别单元，逐一具体到现场区域每个设施。
7.3 分析风险事件
针对识别对象，结合日常安全生产管理实际，按照事故类别和故障类型等，确定风险事件。
确定风险事件要综合考虑正常、异常、紧急三种状态和过去、现在、将来三种时态，以及已发生事故事件和历史风险情况。
7.4 分析危害因素
针对识别对象的风险事件，根据本单位生产活动特点和规律，按照风险的独立性与相关性，从人的不安全行为、物的不安全状态、环境的不安全因素、安全管理的不完善性等方面，全面系统地分析危害因素。
分析危害因素可以采用安全检查表法、事故树分析法等方法，查找、辨识，以确保危害因素分析工作全面、准确、完整。分析危害因素时，不论风险事件的风险源是否在控制范围以内或其原因是否已知，都应对其进行识别。其中，作业环境危害因素至少应包括火灾源、职业病危害、空气质量、照明与能见度、建筑物可靠性、重大危险源等。
8.风险分析
在综合考虑预先危险性分析法（PHA）、故障型影响分析法（FMEA）、工作危害分析法（JHA）、作业条件危险性分析法（格雷厄姆-金尼法，LEC）、工作安全分析法(JSA)、作业风险分析法(风险矩阵法，TRA)等评估分析法的基础上，推荐采用风险矩阵法。
风险矩阵法的主要内容是：识别出存在的风险，分析和评价风险事件发生的可能性和后果，二者相乘，得出风险的风险值，确定风险级别，进而决定应当采取的风险控制措施。
数学表达式为：R=L×S，其中，
R 代表风险值；
L 代表风险事件发生可能性；
S 代表风险事件后果严重程度。
8.1 风险事件发生可能性（L）取值
针对识别出的风险，对照风险事件发生的可能性，取其最大值作为最终 L 值，即满足若干条件之一时就取对应的 L 值，而无需满足所有条件。对照过程中，涉及到资料的，要见证到具体名称和条款；涉及到人员的，要具体到所有参与者。
事件发生的可能性（L）用事件发生的概率表示，取值如下表所示：
8.2 风险事件后果严重程度（S）取值
从人员伤亡、经济损失二个维度对风险事件后果严重程度进行评价取值，以最大值作为最终 S 值，即满足若干条件之一时就取对应的 S 值，而无需满足所有条件。
9.风险评价
风险评价是根据风险分析的结果，确定风险等级。
9.1 风险值（R）
根据公式 R=L×S 计算出风险的风险值（R），并取最大值作为该风险的最终风险值（R）。
9.2 风险等级
根据风险值（R）的大小，将风险由高到低分为重大风险、较大风险、一般风险和低风险四个等级。
10.风险控制
发电企业应明确相关责任，制定相关制度，实施风险管控，将安全生产风险控制在可承受范围之内，防范安全生产事故。
10.1 责任分工
发电企业应根据本单位风险管控需求，结合本单位安全生产管理体制，建立风险管控工作机制，明确各部门、各岗位的风险管控任务分工，明确不同层级对不同级别风险的管控责任。
10.2 控制方案
根据风险评价结果，明确风险管控策略，并结合风险因素动态变化情况，及时更新和调整风险管控方案和措施。
按照消除、预防、减弱、隔离、联锁、警示的总体思路，采取管理、技术、工程等手段，不断降低风险值，直至进入可接受范围内。
严格执行安全生产风险分级管理制度，全员参与、分级负责，不同等级风险管理由不同层级和职权的人员负责，较大及以上风险实行专人挂牌督办。
10.3 监控预警
根据监控机制确定的异常判断规则，由监控系统辅助人工，掌握风险管控单元实时状态和变化趋势。
出现异常时，有关部门和人员应及时向业务相关部门和人员发出预警信息，及时通知责任部门协调处理。
10.4 警示告知
根据风险评价结果，汇总较大及以上风险，编制本单位风险清单。将较大及以上风险的名称、位置、危险特性、影响范围、可能发生的安全生产事故及后果、管控措施和安全防范与应急措施告知直接影响范围内的相关单位和人员。
在较大及以上风险所在场所设置明显的安全警示标志，标明重大风险危险特性、可能发生的事件后果、安全防范和应急措施。
根据风险分布情况，绘制本单位重大风险、较大风险、一般风险和低风险分布图。
11.检查与审核
11.1 日常检查建立检查和评价机制，对现场安全生产风险管控体系运行情况、各项安全生产活动执行效果进行检验：
——通过安全检查与隐患排查，识别具体安全生产活动效果，发现存在的问题，实现持续改进；
——通过信息监测技术，识别安全生产活动，及时发现纠正问题；
——通过体系审核，确定企业现场安全生产风险管控体系执行的符合程度，发现和纠正不符合项，持续提升体系运行水平；
——通过管理审核，确定安全生产方针、目标、指标和现场安全生产风险管控体系的适宜性、充分性和有效性，调整资源、优化程序，提高风险管控水平和安全生产保障能力。
11.2 内部审查
建立风险管控审查制度，明确审查计划、审查范围、审查准则与依据、审查工具与方法、审查人员及其职责分工、审查工作要求，定期开展审查。审查应保留审查记录，按时提交审查报告，并公布审查结果。
11.3 外部审核
由第三方机构对现场安全生产风险管控进行外部审核。第三方机构应有从事电力安全生产相关咨询和服务的经验，具备风险管控相关知识和审核技能，并能够确保审核的客观性、独立性和公正性。外部审核应形成审核报告，并公布审核结果。
11.4 改进优化
根据日常巡查、行为观察、事故（事件）调查、安全会议、体系审核、管理审核等活动确定潜在不合格及其原因。
确定并实施所需的预防与改进措施。
审核所采取预防与改进措施的有效性。
建立纠正措施控制程序，规定不符合的审核、原因确定、纠正措施需求，对不符合采取相应的纠正措施，记录措施实施过程和效果。
附件：1.设备系统风险评估参考样例（汽机给水系统风险 评估与管控措施表）
2.作业任务风险评估参考样例（汽机高压加热器检 修风险评估与管控措施表）
3.作业任务风险评估参考样例（汽机运行开机风险 评估与管控措施表）
4.作业区域风险评估参考样例（汽机区域风险评估 与管控措施表）
