10月10日，美国政府正式宣布撤销奥巴马执政期间推出的气候政策《清洁电力计划》，这是今年6月美国退出《巴黎协定》引发世界舆论一片哗然后的又一次“壮举”。消息一出便引来一些批判之声。能源和经济密不可分，美国作为全球第一大经济体，综合实力最强的发达国家之一，当前正大力推进其制造业“再回归”，新一届政府的能源政策导向性不可忽视，尤其对于正处“新常态”下能源转型期的中国而言。什么是《清洁电力计划》？美国退出该计划的原因和影响，以及给我们能源战略选择的启示，是值得思考和探讨的。
什么是《清洁电力计划》？
《清洁电力计划》（下称CPP，Clean Power Plan））于2015年由时任美国环保局局长吉娜˙麦卡锡推出，是奥巴马政府气候政策的核心，该计划旨在减少发电厂碳排放，以应对气候变化。其实施安排上将会遵从当年Clean Air Act的操作办法：建立环保署（EPA）与各州的合作关系，由EPA设定各州的总体减排目标，由各州灵活选择方法来实现各自目标。环保署将设定中期和最终二氧化碳排放表现率（emission performance rate）。该表现率分为化石能源燃烧发电（指燃煤和石油）和天然气燃烧发电两类。其中期目标须在2022年至2029年间实现，最终目标须在2030年内实现。根据计划，到2030年，美国发电厂碳排放目标将在2005年基础上减少32%，这比之前政府拟定的减排目标提高了9个百分点。此举意味着届时美国将消除约8.7亿吨二氧化碳排放，其效果相当于1.66亿辆车停驶。CPP在实施上主要有三方面，一是提高当前燃煤火电厂的热效率，减少每单位发电量的碳排放；二是提高现有天然气发电设施的清洁能源发电比重，以替代高温室气体排放的燃煤电厂发电；三是提高以风电和光伏为代表的“零排放”清洁能源发电比重，以替代高温室气体排放的火电厂发电。这一计划毫无疑问将影响美国电力市场的发电格局、发电成本和电价、以及电力系统的大气污染物和温室气体排放。
《清洁电力计划》在推出之初，便波折不断，一方面受到清洁能源和环保主义者的支持，但也遭到了20多个州以及能源行业一些企业的反对。2015年8月3日，时任美国总统的奥巴马和美国环保局颁布了《清洁电力计划》（CPP）。同年11月18日，计划遭国会否决。随后，奥巴马行使了总统搁置否决权。就在大家认为计划已冲破国会限制、将如期实施的时候，2016年2月9日，美国最高法院以5票赞成4票反对的微弱优势通过了暂缓实行CPP的裁定。如今，对于川普退出《清洁电力计划》，美国各界反映不一。一些美国贸易组织称赞说，这是正确的决定，让美国电力生产厂家“感到巨大的解脱”，也是增加国内化石能源生产、让民众用上可靠而又负担得起的电力的关键一步，将推动美国经济增长；而一些环保组织批评道，这是给化石能源行业污染空气发放自由通行证。这一举动也为美国向可再生能源转型泼了一盆冷水，将伤害美国的安全和经济。
美国当局为何要废除《清洁电力计划》？
说到美国当局为何要退出《清洁电力计划》，必须要提及特朗普政府提出的制造业再回归的宏大目标。川普在竞选总统时便展示了其重振美国制造业的蓝图，提出了大幅减税，拉动基建，控制成本等一系列路线。在竞选时他还公开指出：中国抢走了美国人的“饭碗”，“全球变暖的概念是由中国一手炮制出来的，目的是让美国的制造业不具竞争性”。就在半个月前的9月27日，美国正式公布了总统特朗普的最新税改计划。该税改方案被认为是美国历史上最大的减税计划，在很大程度与特朗普竞选时的方案一致，将令企业受益，显著增强美国竞争力，激发经济增长活力。税改一环已然落地，从税收上为实体经济减负。另一重要环节便是能源成本的控制，这一点也是美国最为看重的一个方面。
能源和经济的关系密不可分，能源是推动社会经济发展必不可少的助动力，是重要的战略资源，对社会经济持续、平稳、健康发展都发挥着十分重要的促进和保障作用。近年来美国由于页岩气革命，大量廉价页岩气采出，其能源成本大幅降低，尤其是气电单位燃料成本不断下降，2016年已与煤电接近（我国气电是清洁煤电成本的3倍左右）。根据EIA（美国能源信息署）和BP（英国石油公司）相关数据，美国的原油产量（包括页岩油）从2008年的500万桶/日左右，2016年维持在了900万桶/日左右。整体原油及石油产品对外依存度从08年的60%降到了16年的25%，近30年来最低。美国在2013年已经取代了俄罗斯成为全球最大天然气生产国，2016年美国年天然气产量达到了690万吨油当量，占全球天然气产量的21.5%，比俄罗斯（520万吨油当量）高出30%。从根本上改变了能源市场的定价和贸易模式，为近年来美国经济复苏发挥了关键作用。
然而废除《清洁电力计划》从根本上正是特朗普政府出于对能源稳定性和经济性的考量。根据美国能源信息署公布的研究报告指出，预计美国电价会因《清洁电力计划》而上涨。特别是在计划最初的十年，全美平均电价预计会上涨10%左右。这样的涨幅对居民生活的直接影响不大，但是对美国经济会产生较显著影响。需要指出的是，许多高煤电比例州，如俄亥俄州，电价上涨将超过此幅度。而煤电比例较高的州，也是目前美国制造业较为集中的地区。可以说，如果该计划实施，对美国制造业回归的宏伟蓝图而言，很可能带来负面的影响。更深层次说，美国废除《清洁电力计划》是减少行政干预能源市场的一个表现。美国的天然气发电之所以能在去年首次超过煤电成为第一大电源（今年煤电或再度超越燃气发电），动煤电奶酪的不是“煤改气”，最关键还是市场的选择，成本上美国的天然气更具备优势（且退役的煤电厂基本是老旧电厂，如2015年退役的电厂大都建设于1950年到1970年之间，平均厂龄54年，而2016年尚在运行的煤电厂平均厂龄也已达38年）。
能源政策助推美国制造业再回归对我国的挑战
从特朗普的言行不难看出，美国的制造业再回归显然剑指中国。如何才能让制造业回流到美国？必须要有比较优势！经济学上，比较优势主要是用来衡量两个生产者的机会成本。资本往低成本、高收益的地方走，这是基本规律。这也是“中国制造”早些年能以绝对优势引领全球的根本，也是导致前些年美国无法重振传统制造业的主要问题，然而这一切已悄然改变。
曾几何时，“中国制造”凭借成本等优势，吸引了不少外商投资中国制造业，人口红利、能源资源优势也曾一度支撑了中国经济发展。但近两年，中国大陆沿海地区以及江苏等地先后出现代工厂倒闭潮。在我国人口红利逐步消退的过程中，美国的页岩气革命大幅拉低了美国的能源成本。与此同时，美国制造业也日渐复苏，2010年制造业产出近1.8万亿美元，领先于中国，2011年美国制造业产量更是创历史纪录，比1990年高出6倍，2012年美国制造业对经济增长的贡献大幅从新世纪初的0.25提升到0.71个百分点。借助制造业比较优势，近年来，食品巨头佳顿、工程机械卡特彼勒、福特汽车等企业在美国本土再度投资建厂，美国国内投资稳步增长。可以说，再工业化是美国近来经济较快增长的主要动力。能源成本的大幅降低，是美国复苏，乃至前期美元升值、加息的原动力之一。
根据美国供应管理协会（ISM）公布，今年9月美国ISM制造业指数为60.8，高于预期57.5，为自2004年5月以来13年新高，前值为58.8。显示美国制造业继续扩张。
工业制造业在中国的GDP比重长期保持在30%以上，为上亿人口提供了工作岗位。制造业既是民生、就业稳定的保障，更是我国最强大的经济支柱。过去，美国由于高昂的人力成本，制造业已经被迫边缘化、空心化很多年了。中国经济最近几年发生的一个重要的变化，就是服务业的比重在上升，工业和制造业的比重有所下降，但不能认为制造业不重要，制造业仍然是我们国家经济竞争力的基础存在。但当前我国的制造业发展不易，不赚钱，原因在什么地方呢？前一段时间有一位成为“网红”玻璃大王曹德旺，他通过美国的投资经历算了一笔账，说中国除了劳动成本比美国低之外，其它的成本，包括能源成本、土地成本、物流成本、融资成本等都比美国高。
对于制造业现金成本而言，燃料动力成本是其成本构成中除去人工和原材料之外最重要一环，可以说，能源竞争力是国家实体经济核心竞争力的重要一环。今年9月23日，“第二届野三坡中国经济论坛”上，国务院发展研究中心原副主任、著名经济学家刘世锦也明确提出，目前除了人工成本之外，包括能源成本在内的其他成本大部分比美国要高。美国的天然气发电成本与煤电旗鼓相当，然而在我国，天然气价格为3元/立方米左右（家庭用天然气价格有政府补助），按单位热值计，天然气的市场价格为0.30元/立方米左右，按一次能源的单位热值计算，天然气的价格是煤炭的3倍左右，这样背景下的美国气电超过煤电实属理所当然，然而对我们大力推而广之的“煤改气”又有多大意义？再看美国的电价水平，2015年美国商业电价10.30美分/千瓦时，同比继续下跌0.4%；工业电价6.62美分/千瓦时，更是同比下跌4.6%。工业电价相当于人民币4毛钱左右一度，比我们工业用电（峰谷电价）的最低价还低。商业用电，更是比我国便宜了一半多。
由美国波士顿咨询集团发布的报告《全球制造业的经济大挪移》显示，因人力、能源等成本变化因素，以美国为基准（100），中国的制造成本指数则为96，双方间已十分接近（现在唯一有优势的是工资，2014年中国12.47美元每小时，美国22.32美元每小时）。2015年，在美国低成本地区生产已经变得和在中国生产一样经济划算。这意味着中国制造所依靠的低成本优势正在消失。更令人震惊的是，据其预测到2018年，美国制造的成本将比中国便宜2～3%（还未考虑美国近期推出的减税政策）。在当前全球制造业向东南亚快速迁移过程中，若我国再次失去对美国的制造业成本优势，后果将难以设想，不仅当前经济发展的向好态势恐难维持，对就业、民生带来严峻挑战，而且可能会影响“两个一百年”的奋斗目标。
再看我国的各类能源成本
首先从一次常规能源来看，按同等热值比较，天然气消费成本约为煤炭的2.6倍，石油约为煤炭的4倍左右。按照二次能源电力来看，以标杆电价作为依据，火电平均标杆电价约0.35元/千瓦时，水电0.3元/千瓦时，风电已初步实现平价上网，为0.53元/千瓦时，光伏发电仍然依靠政府补贴，平均电价为0.75元/千瓦时，核电上网电价为0.43元/千瓦时，气电上网电价为0.74元/千瓦时。从数据可以看出，在我国煤炭及煤基能源仍然是最具经济性的能源品类。对于社会各界关注的环境保护问题，实际是前些年在我国高速发展期，快速增长的用能需求拉动下，化石能源大量“不清洁”开发和利用的主因。而当前对于传统能源的清洁化已经形成共识，且具有可操作性和经济性。
当前，常规大气污染物已不是煤电发展的约束性因素，且从技术上对于散煤及燃煤锅炉也已经可以实现超低排放控制。根据神华集团超低排放的工程实践，与达标排放相比，按照设备寿命周期剩余15年、项目资本金率20%、贷款年利率6.55%、年检修成本为总投资的2.5%、年发电利用小时4000小时、资本金收益率10%来测算，机组超低排放改造的投资及运营成本增加1分/千瓦时左右。发一度电的排放绩效平均为烟尘0.009克/千瓦时、二氧化硫0.037克/千瓦时、氮氧化物0.103克/千瓦时，远低于燃气电厂的排放标准。然而超低排放改造后，燃煤发电的售电完全成本也不到燃气发电的一半。根据中电联近期发布的《中国煤电清洁发展报告》，单位火电发电量烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放量分别降至0.08克、0.39克和0.36克，达到世界先进水平。中国火电供电煤耗降至312克/千瓦时，发电水耗降至1.3千克/千瓦时，达到世界先进水平。碳排放强度不断下降，碳排放控制水平显著提升，中国火电单位发电量二氧化碳排放量降至822克/千瓦时，比2005年下降了21.6%，为中国和全球环境保护事业做出了重大贡献。
再看碳减排约束下的比较，根据中国工程院的测算煤炭、石油、天然气的碳排放系数是0.68、0.54、0.41，单位能源所产生的碳排放数量，即煤炭较天然气而言，单位能量的碳排放之比是1.6：1，而煤炭较天然气的比价是1：2.6，即仅就碳排放而言，需要花2.6倍的成本从而降低约37%的碳排放，而且还承载着对外依存度不断上升的现实问题。我国天然气发电主要分布在东南沿海、长三角、环渤海等东部一次能源匮乏、经济较发达、价格承受能力强的地区，特别是广东、浙江、江苏等六省市。中电联调研发现，在现行天然气价格水平下，天然气发电相对集中的广东、浙江、江苏、上海、北京等地区，不考虑环保价值的天然气发电上网电价是燃煤机组含税脱硫标杆电价的两倍左右。即便计入环保价值后，天然气发电上网电价仍然比燃煤发电高出0.2～0.3元/千瓦时。
巴黎气候峰会结束后，德国能源署前总裁斯蒂芬—科勒先生（Mr. Stephan Kohler）也曾表示，无论是实现电能储存还是提高能效，成本都是很重要的考虑因素。德国是一个工业国家，同时也是一个工业产品出口的国家，我们拼命降低各种各样的成本，包括能源成本。因此，即使是在实现能源转型的时候，我们也不能把能源成本过大地提高。
对我国能源政策与相关产业的启示
综上不难看出，美国废弃《清洁电力计划》是出于对能源稳定性和经济性的最根本考虑，可以说是其推动制造业再回归进而促进美国经济发展的重要手段，也是希望在下一轮激烈竞争中保持领先地位的重要考量。结合我国现实，提出几点启示与大家共同探讨。
一是切不夸大和教条理解能源转型，能源发展战略安排必须以经济性为首要前提进行系统化抉择。能源领域，全球公认的主要定量指标有4个，依次是经济效益、能源安全、环境保护、气候保护。全球最发达的国家美国尚且极力追求最经济的能源开发利用方式，更何况仍处于发展中国家的中国。能源转型的函数中首先要把能源的经济性和稳定性摆在首位，低碳化是趋势，但“去碳化”等教条的低碳转型主义无异于公然抛弃能源的根本属性，忽视能源在国民经济发展中的基础性地位。如事实已证明，一刀切的“煤改气”，不仅无益于雾霾的治理，反而加重了社会负担，一定程度忽视了民生问题。认清能源优劣衡量标准的问题，是超越能源产业内部问题之上的核心问题，第一位的选择永远都是最经济条件下满足环保低碳要求，而非一味追求低碳忽视能源的经济性，这一点必须明确。这也是发挥市场在配置资源中的决定性地位的题中之意。
二是煤炭在我国能源的长期战略性和基础性地位必须旗帜鲜明。为何有个别地方打出标语“谁用煤就抓谁”？为何有部分省份置能源格局而不顾，提出计划“完全退出”煤炭开发，而又头痛不已？为何从去年至今部分省份遭遇了“煤荒”？为何“东北电煤告急”、“贵州禁煤外运”、“甘肃限煤出省”等等会发生？甚至还有人提出“去煤化”。归根结底，这是没有搞清楚煤炭在我国能源的基础性地位，没有搞清楚电力供应的压舱石是煤电，没有搞清楚在我国煤炭是关系民生的最重要的能源品类的直接表现。煤炭长期以来以其最佳的经济性和丰富的资源储备保障了我国经济社会平稳快速发展（我国能源资源特点富煤、贫油、少气，一次常规能源资源的97%是煤炭，与西方国家相别甚远）。当前全社会用能的62%以上、用电的70%左右均依靠煤炭支撑。习大大在阐述“推动能源消费、供给、技术和体制革命，加强国际合作”的同时，明确强调，我们正在压缩煤炭比例，但国情还是以煤为主，在相当长一段时间内，甚至从长远来讲，还是以煤为主的格局，只不过比例会下降，我们对煤的注意力不要分散；我国煤炭资源丰富，在发展新能源、可再生能源的同时，还要做好煤炭这篇文章。美国能源发展重点是页岩气，我们则要重视资源丰富的煤炭。这段话不难看出，我国在着力推动能源革命，加大能源结构调整的进程中，煤炭作为我国主要能源的地位和作用是难以改变的。对此，必须旗帜鲜明，否则于国于民都是极为不负责任的，没有这个定理，也难免会有部分不切实际，对社会发展和民生不利的荒谬政策，也不符合能源革命的要求。
三是清洁、低碳是未来发展方向，但路径上不应教条化。在可预见的未来，煤炭仍将是我国主要的一次能源，煤炭在能源生产和消费结构中的主导作用不会改变。国内外权威机构预测，到2030年、2050年煤炭在我国能源消费结构中的比例仍将占据50%、40%以上，仍为我国第一大能源品类。因此，在这个现实状况下谈清洁、低碳才是接地气的，才是不会跑偏的，才不会闹出“煤荒”、“用煤抓人”、“拉闸限电”、“改气缺气”的闹剧。靠简单粗暴地“禁煤”来治理大气污染行不通，试图用一刀切的“煤改气”政策绕过去，也行不通，新能源的替代目前也仅限于电力系统的增量部分，但电煤仅占到煤炭消费量的50%，其对于高载能产业、稳定的基荷而言还未有实效。既然燃煤是造成环境污染的主要因素之一，是在过去高速发展期留下的“苦果”，所以我们更要坚定不移地走洁净煤的道路，然而目前技术上已然可行。只有啃下清洁煤这个硬骨头，采用洁净煤技术和低排放炉具，改造火电厂实现超低排放，更新燃煤工业锅炉，实现煤炭的清洁利用，同时兼顾清洁能源的发展，才是治理雾霾最有效的途径。清洁煤技术是当前世界各国解决环境问题的主导技术之一，也是国际上高技术竞争的一个重要领域。还是那句话，能源的根本属性是经济性，我国的能源资源国情是战略优势，盲目借鉴国情不同、发展阶段不同的西方国家能源转型结果来看我国的能源现状，不是实事求是的能源观，没有分清“需要”和“必要”的区别。按照能源评价的标准，宜煤则煤、宜电则电、宜气则气、宜油则油，宜新能源则新能源，英雄不问出处，只要实现达标排放且对环境的影响在阈值之内，就不应干涉使用何种能源，相信市场会做出正确的选择。
清洁发展、低碳发展、多元发展是能源发展方向。但前提是要发展，只有发展才是硬道理，低碳教条或在利益集团驱动下过分追求清洁、低碳，更恰当地说是不合理的方式追求所谓清洁、低碳的能源“大转型”，无异于因噎废食，本末倒置，置我国的发展机遇期而不顾，忽视能源对经济发展的基础性作用（美国的制造业再回归或许会表示欢迎）。当然，也绝对不是不应发展天然气、风能、太阳能等技术，尤其是今后新能源其取得长足进步的空间还很大，但在储能技术尚未有效突破前，在其经济性还有待提高之前，应理性发展。当全球第一大经济体美国公开废除《清洁电力计划》，大力推进洁净煤技术，矛头直指第二大经济体中国，宣称要制造业再回归时，作为“富煤、贫油、少气”的我们，不能再停留在“混沌”之中，不能再以“环保”为由搞“一刀切”的能源政策，更不应有“去煤化”的荒谬思潮。抓住主要矛盾，以煤炭为主的低成本能源清洁开发利用，辅之以新能源的规模化才是最大国情，方是科学的能源战略，也是在相当长时期难以改变的中国特色能源格局。保持定力，务实理性，利国利民。
