2016年12月22日，国家发改委公布了省级电网输配电价定价办法(试行)(发改价格[2016]2711号)(以下简称《定价办法》)，正式拉开了电改向深水区进军的帷幕。《定价办法》体现出输配电价改革机制，是整个电力体制改革的关键内容。
(作者：杭州华电下沙热电有限公司 陈仕民)
我们把这一轮电力体制改革思路形象的叫做“放开两头，管住中间”。“放开两头”，就是对发电方、售电方、用电方提高市场化程度，实现更加充分的竞争。“管住中间”，就是在电网、输配电环节强化政府管理，因为这是自然垄断环节。形象地讲，今后输配电网相当于高速公路，只要向电网交了过路费，发电企业和用电企业就可以逐步实现直接交易。《定价办法》的出台直接响应了“管住中间”这一改革思路，其顺利实施对后期“放开两头”具有重要的借鉴意义。
一、近年来电改对对降低用户侧成本，促进经济发展的作用
随着电力体制改革的深入，我们应该充分认识到“降成本”不仅是供给侧结构性改革任务，也是推进电力体制改革的重要内容。《定价办法》遵循了“着力建机制、合理降成本”的理念，在建立科学、规范、透明的输配电价监管机制的同时，努力推动降低工商企业用电成本。2015年以来，通过输配电价改革、实施煤电价格联动、推进电力市场化交易等方式综合施策，电改对降低用户侧成本，促进经济发展起了很大作用。
一是实施煤电联动机制，降低燃煤机组上网电价，相应降低工商业用电价格。2013年以来，电煤价格持续走低，已连续4次下调了上网电价，共下调每千瓦时7.44分钱。其中，2015年4月20日和2016年1月1日，还相应下调了工商业销售电价和一般工商业销售电价，下调幅度分别为每千瓦时1.8分钱和3分钱。
二是通过输配电价改革严格成本监审，降低电网企业输配电费用。2015年，国家发展改革委在深圳、蒙西、湖北、安徽、宁夏、云南、贵州开展输配电价改革试点。通过成本监审，核减电网企业不相关资产、不合理成本后，综合考虑未来投资增长因素后，降低了部分销售电价。近期发改委将陆续批复12个省级电网的输配电价，并由试点省级价格主管部门按规定对外公布分电压等级的输配电价，预计还将较大幅度降低用电企业电费支出。
三是推动电力直接交易，降低大用户电力价格。输配电价改革的目的之一，就是通过制定独立输配电价，推动电力市场交易。初步测算，2016年电力直接交易电量将达7000亿千瓦时，每千瓦时降低约6.4分钱。
四是完善基本电价执行方式，减轻大工业用户基本电费支出。针对用电企业反映在经济下行压力较大、部分企业无法满负荷用电的情况下，向电网企业申请调整基本电价计费方式周期长、限制多，用电负担凸显的问题，2016年6月30日出台了完善基本电价执行方式的改革举措，放宽用电企业申请调整计费方式、减容、暂停的政策条件，电力用户可根据企业实际需要选择最有利的计费方式。
五是推动跨省跨区电力交易，降低受电地区用电成本。2015年4月，国家发展改革委发文降低了部分跨省跨区的输电价格，平均降价幅度每千瓦时2分钱，并完善跨省跨区电力市场化价格机制，由送电、售电市场主体通过协商或竞价的方式确定送受电量、价格。2016年，跨省跨区送电价格根据受电省份燃煤标杆电价变动幅度同步降低，有利于降低受电省份企业用电成本。在原有计划之外，新增跨省跨区用电通过市场协商进一步降低价格。通过组织跨省跨区电力直接交易，将西部地区“弃风”、“弃光”、“弃水”的电力以较低的价格送到东部负荷中心，既降低东部地区用电成本，又促进西部地区可再生能源发展。
二、《定价办法》充分体现了公平公正原则
在电改的过程中，我们既要反对抵制改革的利益主体及保守主体，更要保障电网安全运行的要求，同时更要兼顾社会公平承担电价负担的责任。因此，公平公正特点贯彻了整个《定价办法》，《定价办法》输配电价遵循的原则中提出“既要促进电网健康可持续发展，确保电网企业提供安全可靠的电力，满足国民经济和社会发展的需要;又要使不同电压等级和不同类别用户的输配电价合理反映输配电成本，以尽可能低的价格为用户提供优质的输配电服务。”同时对政策性交叉补贴如何处理也做了相应规定。该规定充分体现了在针对售电主体的政策处理上的公平公正原则，后期在发电主体的价格机制制定上，也应遵循该原则，充分考虑环保代价、节能减排等因素，对不同的发电企业政策上采取不同的补偿机制。
三、《定价办法》以现有的电改经验，逐步深入价格调整
充分借鉴国外电改的经验，考虑到中国实际情况，充分考虑复杂性的前提下，逐步克服难题，推动改革往深处发展。同时借鉴前期试点省市的实际经验，求同存异，因此，逐步深入是《定价办法》所贯穿的第二个特点。《定价办法》指出“可计提收益的固定资产范围。包括但不限于：输配电线路、变电配电设备，电网运行维护与应急抢修资产，电网通信、技术监督、计量检定等专业服务资产。”电网企业的辅助性业务单位、多种经营企业及“三产”资产，如宾馆、招待所、办事处、医疗单位等固定资产;发电资产(指电网所属且已单独核定上网电价的电厂，2002年国务院发布的电力体制改革方案中明确由电网保留的内部核算电厂除外);抽水蓄能电站;与输配电业务无关的对外股权投资;投资性固定资产(如房地产等);其他需扣除的与省内共用网络输配电业务无关的固定资产等不得纳入可计提收益的固定资产范围。输配电价也是我国价格改革中最难啃的“硬骨头”之一。《定价办法》认真总结了前期电改试点经验，并借鉴成熟市场经济国家监管办法，形成了以“准许成本加合理收益”为基础，引入现代激励性监管理念的监管制度框架，后期逐步推进。
四、《定价办法》落地需多方合作，尽可能的实现合理分配
由于输配电价的计算复杂，且目前电网体量巨大，因此输配电价定价和传统的价格制订办法有所区别，输配电价和核算和实施需要输电、配电、发电企业、工程、财务、金融等多个专业多方合作，才能最终反映输配电价的真实成本。其规定是具体的，但是实际的核算以及论证需要多部门合作，实现合理分配。
如：其中准许收益率=权益资本收益率×(1-资产负债率)+债务资本收益率×资产负债率
其中：权益资本收益率，等于政策性有效资产(政府投资或财政拨款等形成的输配电资产，包括财政专项支持的城乡电网完善、无电地区建设、老城区配电改造等资金支持部分对应的输配电固定资产)的比重和非政策性有效资产的比重与各自对应的权益资本收益率的加权平均。其中，政策性有效资产的权益资本收益率，按1%核定;非政策性有效资产的权益资本收益率，按本监管周期初始年前一年1月1日-6月30日国家10年期国债平均收益率加不超过4个百分点核定。首个监管周期，权益资本收益率可参考省级电网企业监管周期前三年实际税后净资产收益率核定。债务资本收益率。参考同期人民币贷款基准利率与电网企业实际融资结构和借款利率核定，如电网企业实际借款利率高于基准利率，按照基准利率核定;如电网企业实际借款利率低于基准利率，按照实际借款利率加二者差额的50%核定。
诸如此类核算，需要权威部门组织相应团队进行最终核定，而不应是由原有输配电实体自行核算。
五、电价改革和电力交易改革任务繁重
2016年电力体制改革的推进进程超过了很多人的预期，而《定价办法》的颁发使得电改朝着深水区大大的迈进了一步。与此同时，政府主管部门的监管和审核工作将大大增加，同时根据实际情况，还有监管调整机制，按照《定价办法》所规定的三年监管周期以及电网企业应对各电压等级的资产、费用、供输售电量、负荷、用户报装容量、线变损率等实行单独计量、合理归集，并按要求报送政府价格主管部门。同时，后期随着电改的深入，发电侧的市场化，如何平衡不同燃料的电量市场?如何平衡经济代价和环境代价?如何取得社会和企业理解?也是未来政府主管部门必须面对的难点之一。
六、对后期电改推进及政策的些许期盼
电力体制改革有一个过程，要有序推进，目前正在加快开展输配电价改革。以前的试点是在整个改革方案还没有明确之前，我们先通过一些试点来探索路径、创造经验，在这个基础上制定改革方案。现在的输配电价改革，包括电力体制改革其他方面的试点，与以前有很大的不同。我们已经明确了电力体制改革方案，现在是有序推进改革落实的一个具体步骤。所以，现在的试点在一定程度上没有总量限制，采取自上而下推进试点和自下而上推进试点相结合的办法。一方面，根据改革的需要选择代表性强的区域制定改革方案，推进输配电价改革。另一方面，鼓励有积极性的地方，按照电力体制改革的方案来制定改革试点方案，经审批后实施。这方面的改革进度，取决于实施过程顺利与否，如果顺利，具备条件一个就推进一个，如果遇到问题，我们可能先解决问题然后再有序推进。在这个过程中，我们对后期推进以及政策的延续有些许期盼。
一是希望规划最优化。一直以来，电网企业是电力规划的主导单位，出于对企业利益的追求，在电力规划中尽量考虑企业利益的问题十分突出。因此，要使省级电网能够反映其真实的价值，规划最优化问题必须在政府的主导下首先得到解决。
与规划最优化密切相关的是技术标准的更新和提升。电改势必形成电网新的经营模式和服务方式，加上能源结构的不断变化，电力技术的不断革新，电网技术标准和服务标准将需要全面更新和提升。没有技术标准作为依托，《定价办法》将在电网规划、投资造价和运维成本方面难以真实和精准。落实《定价办法》，就需要政府主导行业协会公正公平的制订缺失和需要提升的技术标准和服务体系。
二是希望能够监管制度化。鉴于电力系统所涉及的深度和广度，实施《定价办法》对监管提出了严峻的挑战，制度化监管体系将成为实施《定价办法》的必然选择。如何在现行体制下，通过改革达到电网资源的最大化利用和用户得到最优惠的服务，监管部门在其中如何拿捏法律尺度，公正公平维护的电网和用户权益?如何在现行非常薄弱的监管力量下，充实政府专业监管将是未来政府制订配套政策的重点。
三是希望制定合理的补偿机制，鼓励气电、新能源、可再生能源发电的扩大再发展。与传统化煤电相比，燃气发电和新能源发电的建设、投资、运行成本较高，按成本核定的电价也会较高，其市场竞争力肯定不足。特别是在售电市场完全开放后，由市场电量全面取代计划电量，假若失去了电网和政府的统一调配和统筹规划，在当前中国发电容量普遍过剩的情况下，燃煤发电将严重挤压可燃气发电和新能源发电的生存空间，这与我国一贯坚持的低碳发展战略相抵触，也不利于环境保护。
总的来说，通过有效竞争和有力监管，售电侧改革可以促使电价回归科学理性和传统垄断供电企业获得合理的利润水平，但我们不能简单的用传统垄断供电企业的利润水平是否得到压缩，电价是否降低，作为衡量售电侧改革成效的标准。电力体制改革应该充分考虑电网、发电企业、用电主体各方利益，平衡经济发展和环境效应，通过有效的监管促进良性竞争，设计合理的市场规则以维护市场公平和保障市场效率，最终推动经济发展，促进节能减排和环境保护，实现社会利益最大化。
