最近几天，观茶君接到好几个在电网企业工作的小伙伴的紧急电话：工商局说我们公司收取“预付电费”的行为违法，要对我们进行行政处罚！工商局的说法有法律依据吗？我们能收取预付电费吗？
说来也巧，早在今年5月份，观茶君就曾经关注过预付电费的法律风险问题，并写过一篇《收取“电费保证金”被处罚，供电企业冤不冤？》发表在电力法律观察里。现在找出来一看，觉得依然可供参考。并非观茶君未卜先知，而是当时谈这个问题的时候已经有鲜活的司法案例摆在观茶君面前了。
观茶君不得不特别提醒的是，随着新电改的推行、售电侧的放开，相信今后遇到这个难题的不仅仅是电网企业，众多的售电公司——甭管你是国有、民营还是混合所有制的售电公司——都将面临电费收取难题，而一旦采用收取预付电费的方法，那就必然面临同样的法律风险。
因此，观茶君重发旧作和案例，以示再次提醒。观茶君同时重申以下基本观点：
1、收取“预付电费”的做法不违反法律规定，应受到司法保护。
2、收取“预付电费”的行为不当才可能引发法律风险。比如，名义上是预付电费，但实际上不冲抵当期电费，而是用作电费保证金，则容易引发法律风险。
3、即使是收取“电费保证金”，也不一定就违反法律规定，必须根据具体情况区别对待。因为政府主管部门发文取消的是作为行政强制措施的保证金，但对于民事权利的保证金，主管部门无权予以取消。如果供用电双方就保证金的问题达成一致，其他人无权干涉。
4、在法律适用问题上，因电网企业收取“预付电费”而进行查处的话，不应以《反不正当竞争法》为依据，而应依据《反垄断法》。因此，工商局的行政处罚和法院的行政判决在法律适用方面都值得商榷。
附观茶君旧文：
收取“电费保证金“被处罚，供电企业冤不冤？
近日，观茶君注意到一份涉及某供电公司的行政判决书，因供电公司不服工商局的行政处罚决定提起诉讼，法院维持了工商局的处罚决定。
延伸阅读：
出于对电力行业的敏感，观茶君连茶都没有泡就细细读来：
该行政处罚决定书认定：供电公司滥用其优势地位，在给专用变、临时用电户正式送电之前，以收取“预付电费”的方式（未将此款项抵扣电费、滚动结算，而是长期无偿占有），强行收取用电保证金，否则拒绝提供供电服务，该行为违反了《反不正当竞争法》所禁止的限制竞争行为，因而对其作出责令改正违法行为、并处罚款18万元的行政处罚决定。一审法院维持工商局的处罚决定。
观茶君再看工商局的处罚理由，简而言之，意思有以下三层：一是供电公司的行为属于以“预付电费”之名，行收取“用电保证金”之实；二是有关部门是发布过实行电费、电镀表保证金制度的规定，那是为了保证国家电费回收，由用户存出的担保资金，在用户因被撤销、解散等原因未能履行供电合同发生欠费时供电企业才有权处理这笔担保资金；三是，现在这一制度已被有关部委的通知明令取消，供电企业再收就没有任何依据了。所以，供电企业再坚持这么做就是在给用户设置不合理条件，违反《反不正当竞争法》啦，被处罚就是应当的啦！
一审法院说工商局说得有道理，做得也没错。
看完上述理由，观茶君迷茫了，这有点小小颠覆观茶君一直以来对《合同法》、《担保法》基本原则的理解。作为民事合同的供电方和用电方能不能协商采取预付电费形式？用电保证金是什么性质？部门规定取消后，供电企业还有权收取用电保证金吗？
唉，律师的职业病发作，观茶君再次任性地较真，开始翻箱倒柜查找法律依据。
供电企业能“预收电费”吗？
在这个问题上，观茶君相信，您的答案与观茶君是一样滴：能！
首先，我国《合同法》第十章专章规定了供用电、水、气、热力合同。供用电合同实质为一种特殊的买卖合同，买卖双方的法律地位完全平等，供电人和用电人的权利和义务完全可以通过合同加以约定：如供电的方式、用电容量和性质、计量方式、电费的结算方式、供用电设施的维护责任等。
其次，国务院《电力供应与使用条例》第27条第二款规定，“用户应当按照国家批准的电价，并按照规定的期限、方式或者合同约定的办法，交付电费。”
也就是说，无论从法律还是行政法规来看，经与用户协商一致，供电企业可以采取预收电费方式。但达成预收电费协议，一定要用户自愿。这其实也是与正推行的预付费智能电卡形式相符，与通讯行业预存话费的做法性质一样的。观茶君认为无可非议。
行政规定取消后，供电企业还可以收取电费保证金吗？
要解决能不能收取的问题，观茶君认为倒是需要先弄清楚“电费保证金”是个什么性质？观茶君发现，“电费保证金”这一名目经历了如下从存在到消失的过程：
由此可见，电费保证金是作为一项制度由行政机关以行政方式普遍推行，又被行政方式统一取消了！
问题是，被行政机关取消后，电费保证金就失去依据了吗？
当然不是！观茶君以为，这里所提到的电费保证金，是电力政企不分的特定时期内采取的保证用户电费清偿的担保措施，具有一定行政强制性，从实施到取消都是行政行为的结果。客观而言，这种电费保证金制度有借助行政权力干预民事交易行为之嫌，因此，取消这一制度也在观茶君的意料之中。
但需要注意的是，政府部门所取消的仅仅是作为一种行政措施的强制保证金制度，体现的是行政权力不干预民事权利的基本法治原则。但对于当事人本应享有的民事权利，政府机关却无权强行取消，这一取消不过是使供用电双方关系回复到民事关系应有的状态而已。
事实上，我国现行法律中，不但没有对“保证金”予以禁止，反而在《合同法》、《担保法》中有明确的规定。《合同法》第68条赋予了合同先履行一方的不安抗辩权；《担保法》规定了保证、抵押、质押、留置、定金五种担保方式。观茶君认为，电费保证金即属于质押形式的担保，是当事人有权选择的法定担保方式的一种，属于当事人享有的私权，政府部门无权干涉。因此，从纯民事法律的角度看，合同双方经协议收取“电费保证金”有着充分的法律依据。
因此，观茶君认为，以“电费保证金制度已被取消”为由认定供电企业的行为违法缺乏依据，对于该行政机关的理解观茶君不敢苟同。
另外，观茶君需要特别提醒供电企业的是：作为提供公共服务的被赋予一定社会责任的公用企业，供电企业不是一般的市场主体，特别是受到《反垄断法》的规制。在行使民事权利尤其是在与用户签订供用电时一定要特别注意，以免构成《反垄断法》所禁止的滥用市场支配地位的行为。
对于预付电费以及收取电费保证金等问题的具体操作，观茶君提出以下建议：
一是分类管理、区别对待、灵活处理，不要一刀切。如可以按照用户的业务类型、信用等级等进行分类:对一般用户按照通用方式处理，或预付费或先用电后缴费；对特殊用户，如信用等级较低、欠费风险高、高耗能产业以及国家相关政策限制发展的行业等，观茶君建议可要求用户采用预付费或提供电费担保等方式。观茶君认为，一方面，分类管理能够解决供电企业的电费回收风险；另一方面，能够最大限度地降低违规违法的法律风险。
二是注意与用户协商，征得用户理解，尤其是对于涉及收费方式问题的关键条款，观茶君特别提醒供电企业一定要向用户做出解释，避免被认定为无效的格式条款。
三是在担保形式的选择上，观茶君建议可以考虑优先采用财产担保形式，并办理抵押登记。
四是注意操作细节。细节决定成败，观茶君深以为然。包括：
1、预付电费方式的，要在每个电费结算周期滚动结算，抵扣电费，避免长期占有；
2、对于采取“电费保证金”方式的，所收款项要由特定的专户储存；约定“电费保证金”的存储利息归用户所有。
附：行政判决书（节选）（2014）行初字第00004号
原告某供电有限公司
被告某市工商行政管理局
原告某供电公司不服被告市工商局于2014年1月20日作出的（2014）第16号行政处罚决定，于同年2月11日向本院提起行政诉讼。本案现已审理终结。…
根据双方当事人的陈述及上述有效证据及本院开庭笔录，本院综合认定如下事实：原告供电公司是某县依法成立的唯一一家提供电力服务的企业。下设多个供电营业所。原告称其下属供电营业所实行报帐制，不具备独立承担责任的能力。2003年至2013年7月期间，原告及其下属供电营业所利用其在该区域内供用电关系中的优势地位，在专用变（即专用变电线路）、临时用电用户申请用电时，使用格式条款与用户订立《供用电合同》，向用电客户收取2000元至20000元不等的"预付电费"。该合同"电费结算方式"条款（即格式条款）约定："对专用变、临时用电户，用电方应向供电方存出相当一个月用电量的预缴电费，用电终止时，供电方根据用电方缴清电费情况，将预缴电费金额如数返还。"截止被告对其立案调查时止，原告及其下属供电营业所共计收取"预付电费"1109756˙16元（含已退还的29751˙57元）。原告收取的"预付电费"，在用户用电过程中，既没抵扣电费，也未滚动结算，直至用户用电中止时才视情况予以退还。其实质为电费保证金。用户若不接受格式条款中关于交纳"预缴电费"的约定，则无法与之订立合同，获得所需的电力供应。
2013年6月24日，被告市工商局接匿名举报称原告公司在办理供电业务中，违背客户真实意愿，强行收取2000至20000元不等的"预付电费"，不交纳该项费用则拒绝签订供用电合同或中断供电。随后，被告即委派执法人员进行走访。同年7月9日，被告决定对此案进行立案查处。经过调查，被告于同年9月16日向原告送达了行政处罚听证告知书，告知原告，被告拟对其进行行政处罚的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告收到该通知后，书面提交了陈述申辩意见，并提出了听证要求。同年11月25日被告举行了听证。2014年1月20日，被告以原告滥用其优势地位，在给专用变、临时用电户正式送电之前，以收取"预付电费"的方式（未将此款项抵扣电费、滚动结算，而是长期无偿占有），强行收取用电保证金，否则拒绝提供供电服务的行为，违反了《反不正当竞争法》第六条的规定，并构成《若干规定》第四条第（六）项所禁止的限制竞争行为为由，依据《反不正当竞争法》第二十三条和《若干规定》第五条之规定，作出被诉16号行政处罚决定：责令原告改正违法行为、并处罚款18万元的行政处罚。同年1月27日，被告将该处罚决定书送达原告。原告不服，在法律规定的期间内向本院提起行政诉讼。
本院认为：本案审查的被诉具体行政行为是被告于2014年1月20日作出的16号行政处罚决定。本案争议的焦点有四个：一是被告有无对原告的涉案行为进行查处的法定职责；二是被告作出被诉行政处罚的证据是否充分，即原告是否存在以收取"预付电费"的方式强迫用户接受其不合理条件（即交纳电费保证金），用户不交纳该项费用，就拒不提供供电服务的事实存在；三是被告作出被诉行政处罚决定适用法律是否正确。四是被告作出被诉行政处罚决定的程序是否合法。
一、针对被告有无作出本案被诉行政处罚决定的法定职责的焦点。
《反不正当竞争法》第六条规定："公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争"。根据该条的规定，实施该条所指不正当竞争行为的主体有两种：一种是公用企业，另一种是其他依法具有独占地位的经营者。国家工商行政管理局为制止公用企业限制竞争的行为，根据《反不正当竞争法》制定的《若干规定》（国家工商行政管理局令第20号）第二条规定："本规定所称公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。"原告公司是本市兴山县依法成立的唯一一家提供电力供应的企业，显然属于前述规定中所称公用企业。其在市场交易中实施限制竞争的行为应受《不正当竞争法》的调整。另《反不正当竞争法》第三条第二款规定："县级以上地方人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查，法律、法规规定由其他部门监督检查的，依其规定。"而目前尚无其他法律、法规对供电企业实施限制竞争行为的监督检查机关作出由其他部门监督检查的规定。因此，被告对原告的涉案行为具有进行依法查处的法定职责。原告称若其涉案行为违法，应受《反垄断法》第十七条调整的观点不能成立，本院不予采纳。
二、针对被告作出被诉行政处罚决定的证据是否充分和适用法律是否正确焦点。
《反不正当竞争法》第六条规定："公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争"。国家工商行政管理局为制止公用企业限制竞争的行为，根据《反不正当竞争法》制定的《若干规定》（国家工商行政管理局令第20号）第四条第（六）项规定："公用企业在市场交易中，不得对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用"。
庭审中被告提交的证据2-4、证据6-9足以证明原告公司作为兴山县唯一一家提供电力供应服务的企业，在经营过程中，利用其在该区域内供用电市场中的优势地位，在专用变（即专用变电线路）、临时用电用户申请用电时，使用格式条款与用户订立《供用电合同》，向用电客户收取2000元至20000元不等的"预付电费"。原告收取的"预付电费"，在用户用电过程中，既没抵扣电费，也未滚动结算，直至用户用电中止时才视情况予以退还；其实质为电费保证金。
虽然1989年12月国家能源部和财政部发布的《实行电费、电表保证金制度的暂行规定》和1996年10月电力工业部发布的《供电营业规则》中有关于用户应按国家规定向供电企业存出电费保证金的规定，但1999年国家计委、国家经贸委《关于利用价格杠杆促进电力消费有关问题的通知》（计价格（1999）2189号文）已明确规定取消电力企业向用户收取电费保证金和电度表保证金。自此原告采用格式条款合同，以收取"预付电费"的名义，收取电费保金的行为，系正常交易之外提出的不合理条件。国家工商局致山西工商行政管理局《关于电力公司强制用户接受其不合理条件的行为定性问题的答复》称："电力公司是《反不正当竞争法》第六条规定的公用企业。
电力公司滥用其优势地位，在给用户正式送电之前，以收取'付费购电款'的方式（未将此款项抵顶电费、滚动结算，而是长期无偿占有），强行收取用电押金，否则拒绝提供供电服务的行为，违反了《反不正当竞争法》第六条规定，并构成国家工商行政管理局《若干规定》第四条第（六）项所禁止的'对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用'的限制竞争行为……"同时查明，原告所属用电客户若不接受格式条款中关于交纳"预付电费"的约定，则无法与原告订立合同，获得所需的电力供应；原告下属供电营业所，不具备独立承担法律责任的能力。其在工作中所实施的与其业务相关的行为，应视为以原告的名义作出，由原告承担行为所产生的法律后果。
因此，原告采用格式条款合同，以收取"预付电费"的名义，收取电费保证金，否则拒绝提供供电服务的行为，违反了《反不正当竞争法》的规定，并构成《若干规定》第四条第（六）项所禁止的"公用企业在市场交易中，不得对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用"的限制竞争行为。
被告作出被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。《若干规定》第五条第一款规定："公用企业实施前条所列行为的，由工商行政管理机关依据《反不正当竞争法》第二十三条的规定，责令停止违法行为，并可以根据情节处5万元以上20万元以下罚款。"《反不正当竞争法》第二十三条的规定："公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。
被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。"被告根据前述查明的事实，依据《反不正当竞争法》第二十三条和《若干规定》第五条第一款的规定，对原告作出被诉行政处罚决定适用法律正确。
三、针对被告作出被诉行政处罚决定的程序是否合法焦点。
庭审中被告提交的第10组证据，能够证明被告接匿名举报后，于2013年7月9日，决定对此案进行立案查处。遂后经过调查，于同年9月16日向原告送达了行政处罚听证告知书，告知原告，被告拟对其进行行政处罚的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告书面提交了陈述申辩意见，并提出了听证要求。同年11月25日被告举行了听证会。2014年1月20日被告作出被诉16号行政处罚决定，同年1月27日被告将该处罚决定书送达原告。上述程序符合《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的有关规定。
被告在行政处罚前听证程序中出于保护被调查人员和防止干涉被调查人员真实意思表达的考虑，未公开出示被告在行政程序中走访原告部分用电客户的调查材料，但对该部分证据除被调查人员身份以外的主要内容进行了说明。被告未让原告就该部分证据发表质证意见，确实存在一定瑕疵，但不影响原告陈述申辩和听证的权利；更不足以导致被诉行政处罚决定程序违法而被撤销。因此，庭审辩论中原告称被告在听证会上未将部分被调查人员的调查笔录出示，致使原告无法就违法事实进行申辩，此属于未告知原告给予行政处罚的事实，从而被告作出的被诉行政处罚决定不能成立的观点没有事实和法律依据，本院不予采纳。
综上，被告依法履行其职责，作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告诉称理由不能成立。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告工商行政管理局于2014年1月20日作出的（2014）第16号行政处罚决定。
延伸阅读：
原标题：电网企业收取“预付电费”合法吗？如何防范法律风险？
