国家石油天然气行业改革的总体方案目前正在酝酿、生成，其中油气管道改革方案似乎最受关注。原因在于：一是拥有管道则拥有稳定的现金流。无论对石油公司还是跃跃欲试的社会资本来说，油气管道无疑是优良资产，特别是天然气管道。根据国家监管机构核定管输费的方法，天然气管道的准许投资资本回报率大约在8%左右。二是天然气输送严重依赖管道，无论对于上游还是下游来说，“手里有管道、心中不发毛”。可以说，对于正处快速发展期的天然气，管道的走向决定了市场的布局。
国家油气管网公司的改革思路源于国务院发展研究中心研究报告中提出的“383”改革方案。其本意在于加强监管，但仍需符合基本的经济规律，同时必须充分考虑我国天然气产业发展阶段及国际实践经验：首先，天然气管道具有显著的自然垄断属性，对原油管道和成品油管道而言，随着上游主体多元化和管道密度的提高，其自然垄断属性也将加强。其次，在欧美等国的改革实践中，只有英国等少数国家采用了国家油气管网公司的模式，而欧洲国家普遍采用的ISO模式(独立运营模式)法国采用的ITO模式(财务独立模式)、美国采用的OU模式(法律独立模式)，都与本国资源状况、市场发育阶段、管网密度等条件相适应，且均不以行政性拆分一体化公司管道业务为改革手段。
要解决什么问题
从推动油气行业主体多元化、促进市场竞争和提高效率的角度出发，当前管道与上下游一体化运营的模式容易导致不公平竞争，不能适应油气行业市场化改革的趋势。因为托运商与管道运输企业一体化经营会导致该托运商具有非正当的竞争优势，产生不公平竞争。这一问题的本质是：一体化经营模式客观上很难实现管道运输无歧视服务。第一，一体化模式的核心是效益的一体化，以上中下游整体效益最大化为目标，管道运营效益要服从于整体效益。第二，当管道为第三方提供管输服务会带来上下游业务的效益损失，管道即使有富余能力也不会承担这项服务。由此，油气管道改革要解决的核心问题是：实现管道向第三方公平准入。值得注意的是，这里的管道仅仅指具有自然垄断属性的管道，而储气库、LNG接收站等天然气储运设施并非自然垄断环节，并不应列入向第三方开放的范畴。
成立国家油气管网公司的运作模式是：将全国所有管道从一体化经营的公司中剥离出来组成国家油气管网公司，成为国有公共事业企业。管网公司根据国家界定的收益率收取管输费，向所有托运商提供无歧视的管道运输服务。新建管道投资由国家负责筹集。政府以所有者身份直接进行管理。客观地讲，这一模式确实可以借助国家的行政力量达到管网向第三方强制性公平准入的改革目的，但也需要同时满足诸多条件，比如：监管是否到位?管输价格是否科学合理?管输能力是否满足需求?等等。如果达不到上述条件，一个在市场上既具有行政性排他特权，又具有自然垄断属性的国家油气管网公司极有可能将我国正处于快速发展期的天然气产业引向一条死路。
截至2014年年底，我国主要天然气管道干线、支干线长度已超过6.3万公里。目前已经基本形成了横跨东西、纵贯南北、覆盖全国、连通海外的天然气管网格局。虽然我国目前仍处于管道快速建设期，但依然难以满足市场旺盛的需求，管网覆盖密度与美国等发达国家还有较大差距。从天然气发展现状来看，我国还面临着上游天然气资源不足与下游市场对天然气需求快速增长之间矛盾突出、国内天然气利用结构不合理、基础设施不完善、调峰压力巨大、天然气价格扭曲等问题。如果在这一发展阶段成立国家油气管网公司，由于管网建设与上游气源产能建设存在自然不协调性，管网独立后与上游的衔接将更加困难;调峰问题将更加突出，上中下游的调峰责任矛盾将进一步激化;由于气价没有到位，管网公司与上游供气方、下游用户的关系处理十分困难，也将抑制上下游的发展。此外，成立国家油气管网公司又是一场工作量浩大的“拆分与重组运动”，企业的改革成本极高，不但不利于推动天然气与管道业务快速发展，而且国有公共事业企业所具有的一切弊端不可避免。可以说，成立国家油气管网公司的方案，是为了解决一个问题而创造出了更多、更大的问题。
市场机制PK行政手段
我国30多年改革开放最重要的一条经验就是合理运用市场机制，而最重要的一条教训就是少用、慎用行政手段。以行政性手段推动改革对于政府来说监管成本低，实现改革目的确定性强，但容易导致改革主导者与改革责任承担者的分离，最终导致改革一旦失败，责任无人承担。最终牺牲的是行业效益和民生福祉。试想，如果一个通过行政力量主导的国家油气管网公司成立起来，真的出现前面所述的问题，阻碍了天然气产业的快速发展，甚至再次导致严重的“气荒”，是谁来承担责任?
企业是市场的真正主体。要相信企业有能力运用市场机制实现“自我革新”甚至“自我革命”。这样，企业是改革的主导者，同时又是改革责任的最终承担者。只有二者合一，改革者才会如履薄冰、谨慎决策，拿出符合市场规律和行业实际的改革方案。此外，企业在市场竞争最前线，只有在前线听得到炮火的企业才真正知道改革要选择何种路径、把握何种节奏。这总比“天上掉下个国网公司”的外生性被动改革更有利于行业发展吧。
从现实出发，适应行业发展历史阶段的要求，油气管道改革应遵循“积极稳妥”的改革原则，分步推进形成管道竞争格局。第一步实现财务独立，在企业内部实现管输业务真正意义上的财务独立，在机构、人员和资产上与上下游业务分立;第二步实现法律独立，通过真正意义上的混合所有制改革，成立若干个拥有独立法人资格的管道公司，自主经营，无歧视向第三方提供管道运输服务;第三步实现统一调度，在上游资源实现多元化、全国天然气管道网络化、下游形成多级批发市场后，建立全国管网运行统一调度机制。在这一过程中，逐步完善政府监管，监管的内容主要包括管道资产运行成本、利润和管输定价。
实际上，管道公司成为独立的法人实体后，即使仍在一体化公司内部，也完全可以通过市场机制实现其对第三方的无歧视公平准入。这需要一个过程：其一，形成符合商业准则的管输交易流程和规范化运作模式，改变管道公司的一体化经营思维，使管道公司成为自主、逐利的市场主体，通过规范的商业运作实现独立的市场价值，而不是依赖与上下游的关联交易。其二，在满足了上述条件后，推动管输费“两部制”定价。管道公司的运输系统实行公平准入，用户向生产商购买天然气然后委托管道公司运输、储存，用户分别支付天然气商品价格、运输及储存服务价格，这是成熟市场国家普遍采用的管输费定价模式。美国实践证明，“两部制”定价可以有效提高管道利用效率，提高管输企业积极性，也科学地解决了调峰问题。如果价格到位，同时政府对管输价格监管到位的条件下，在管道有富余输送能力时，管道运营者即使仍在一体化公司内部，也没有理由拒绝向第三方提供管输服务。而国家油气管网公司并不保证能达到这一效果，因为它的经营目标是为满足行政性的需要，而不是市场效益与股东利益最大化的商业伦理。
(作者简介：赵连增，中国石油天然气股份有限公司规划总院副总经济师兼经济所所长;付定华，中国石油天然气股份有限公司规划总院经济所副所长;丛威，本刊编委，供职于中国石油天然气股份有限公司规划总院)
原标题：“国家管网公司”方案并非最优
