电力改革发展至今，已走过了漫长的十年。在新一轮电力改革来临之际，我们需要做的不仅是迎接新一轮投资机遇，更是应该从自身、从国外一些成功的经验中提炼真正对我国电力改革有意义有价值的精髓。本期电力急先锋将带你深入走进电力改革，数一数十年间我国主要的电力改革，分析一下当前电力改革所遭遇的问题，看一看中国电力改革背后的势力角逐。
【回顾：十年间我国主要电力改革】
2005年5月
第一次煤电联动，电价每千瓦时上调0.0252元。
2006年6月
第二次煤电联动，火力电企电价调整，各区域上调幅度不同，在1.5%-5%之间。
2008年7月1日
全国平均销售电价每千瓦时上调0.025元。
2008年8月20日
全国火力发电企业上网电价平均每千瓦时提高0.02元。
2009年9月14日
电监会发布报告，称我国电价政策执行情况良好，但政策执行中长期积累的矛盾和问题依然存在，比如“市场煤”“计划电”导致价格矛盾突出，发电企业亏损严重，电网企业经营困难加大等。
2009年10月
发改委和电监会联合制定《关于加快推进电价改革的若干意见(征求意见稿)》，明确改革的必要性，确定改革目标和原则，并提出电价改革的七个重点任务。
2009年10月
国家发改委、国家电监会和国家能源局联合批复辽宁抚顺铝厂与华能伊敏电厂开展直接交易试行方案，标志着电力用户与发电企业直接交易试点正式启动。
2009年10月
发改委、电监会、能源局三部门发布《关于规范电能交易价格管理等有关问题的通知》。
2009年11月20日
全国销售电价每千瓦时平均提高0.028元。
2010年10月
发改委出台《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见(征求意见稿)》。
2011年4月10日
上调部分亏损严重火电企业上网电价。
2011年6月1日
15个省市工商业、农业用电价格平均每千瓦时上调0.0167元，但居民用电价不变。
2012年4月
国家电网公司总经理刘振亚首次表态，“应坚持现有输配一体化、调度和电网一体化格局”。
2014年
安徽、江苏、江西等十多个省重启“直购电”试点。
【趋势分析：一分钱撬动电改大市场】（来源：中央人民广播电台）
【电力改革遭遇问题分析】
输配电价的核定较难
电力体制改革一直是引起极大关注的重大改革之一，在国家层面的推动下，时至今日，我国电力随着改革的步伐也一直在推进。
记者通过梳理发现，我国电改大致经历了3个阶段。第一阶段为2002年五号文件，该文件解决了电源和电网的分离;第二阶段是2011年，政策主要是完成了主辅分离。
“目前已经到了第三阶段，属于深化体制改革阶段，这一阶段以《关于进一步深化电力体制改革若干意见》为标志，2015年3月正式下发。” 优品财富分析师望涛在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，该意见是纲领性文件，核心理念是市场化，指导方向是“三放开、一独立、三加强”。
据了解，到了第三个阶段的电改的目标是构建政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。
望涛指出，目前，我国电力改革已经解决了电源和电网的分离，售电端也开始放开，而最难的地方是在输配分离，因为输配电难以界定，铁板一块，无法进行分拆。
记者在采访中表示，输配电价的核定，需要解决好电力成本问题，而成本的核算包括了很多不可明确的成本，这是电价核定的根本问题。或许正是因为成本核算非常复杂，国家能源局近日召开电网企业输配电成本专项监管工作启动会。
国家能源局在此次会中明确表示，通过专项监管，目的是摸清电网企业资产状况，输配电成本支出范围和构成、成本归集方式、成本管理政策等内容，全面、深入了解电网企业输配电成本信息。
国家能源局表示，这样的监管有利于建立健全电网企业成本约束机制和激励机制，提高政府定价的科学性、合理性和透明度，维护消费者的合法权益，促进独立的输配电价格机制建立，促进电力市场建设。
事实上，除了成本界定以外，也有业内人士称，电网合理收益率、电网规划、交叉补贴等是电改领域的“硬骨头”。
三大突出问题
中投顾问能源行业研究员宋智晨在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，目前我国的电力改革面临三大突出问题。
首先是，规划管理薄弱使电力发展失去了统一规划的引导。其次，没有建立起电力市场机制，电力资源配置基本停留在行政审批的计划经济管理模式上。
据记者了解，科学合理的电力系统是我国电力系统安全、可靠、经济运行的基本前提。
有业内专家称，在当前国家经济和社会发展的背景下，要实现科学合理的电力系统规划，迫切需要解决包括电力负荷预测、电源规划、电网规划及调度自动化规划等多个领域的众多实际课题。
宋智晨告诉记者，《电力工业“十五”规划》预测电力需求水平过低，而调整的规划没有公布。电力发展“十一五”规划编制了而没有公布，全国“十二五”电网规划蹉跎数年未面世，各个省也基本没有专门的电网规划。
这些足以说明，我国电力规划管理工作极其薄弱，没有发挥规划对电力项目投资、建设的指导作用，从而在某种程度上，影响了电力工业的科学发展。
宋智晨说，正是由于没有市场化的机制，地方企业与央企、民企与国企、内外资企业等不同的投资主体缺乏公平的竞争平台，这在项目资源获取上表现尤为突出，给企业的公平竞争和多种经济成分的健康发展带来了很多困扰。
“同时，也正是由于缺少市场化机制的有效激励，企业的利润往往取决于政府的政策，削弱了发电企业强化内部管理的动力，出现盲目的投资现象。”宋智晨补充道。
然而，要真正建立起电力市场机制并非易事，需要逐步解决。记者在采访中了解到，当前，我国电价改革严重滞后，电价传导机制不健全导致其不能反映发电成本和供求关系，市场也就难以发挥在资源配置中的基础性作用，这也是电力改革中最为核心的问题。
不过，有不少业内观察者认为，电力体制改革的核心就是电价改革。
有资料显示，电力市场用户的购电价格由市场交易价格、输配电价(含线损)、政府性基金三部分组成，但到目前为止，我国一直没能确立一套合理的输配电价标准及核定方法。
实现目标还需多方面改革
随着《省级电网输配电价核定办法》的即将出台，我国的电力改革还需要在多方面进行改革。
望涛对记者说，“电力改革的核心理念就是市场化，最终达到从发电到输配电，再到售电及用电，各个环节都独立起来，充分地实现资源有效配置。”
宋智晨则表示，未来电力体制改革的最终目标是实现电力行业的可持续健康发展，通过建立和完善竞争有序的电力市场来充分发挥市场在电力资源配置中的决定性作用，同时通过调整能源结构、转变电力发展方式提升能源利用效率，为经济社会可持续发展、生态文明建设提供安全稳定、高效清洁的电力供应。
“未来需要进一步地推进市场化改革，让发电、输电、配电、售电在各处环节中都实现市场化改革，让电力成本核算清晰化，让各种分布式新能源能够更好的解决好消纳问题。”望涛表示。（来源：中国产经新闻报）
【电力改革向核心区推进 分析称输配售难分调度交易难独立】
国家发改委、能源局联合印发《输配电定价成本监审办法(试行)》(以下简称《监审办法》)，这是继2015年4月份国家发改委部署扩大输配电价改革试点范围后，进一步推进电改的重大举措，这标志着我国输配电价改革试点迈出实质性的步伐，更是落实新电改迈出的关键一步。
中国电力体制改革始于20世纪80-90年代，朝着政企分开、政监分开、厂网分离、主辅分离的方向逐步深化，新电改正努力进一步促进电力市场化改革，促进相关企业加强管理、提高效率，引导电网合理投资，引导用户合理使用电力资源。
自2002年启动电力体制改革后，国务院于2003年便已出台了《电价改革方案》，发改委依此于2005年印发《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》等相关文件，推动电价市场化形成机制改革。
但“只听楼梯响，没见人下来”。国家发改委、能源局联合印发《输配电定价成本监审办法(试行)》(以下简称《监审办法》)，这是继2015年4月份国家发改委部署扩大输配电价改革试点范围后，进一步推进电改的重大举措，这标志着我国输配电价改革试点迈出实质性的步伐，更是落实新电改迈出的关键一步。
国家电网公司内部曾做过测算，若不负责统一结算，按最不利的情况即所有用户放开并选择其他售电主体，公司营业收入将减少12185亿元，世界500强排名将降至第35位。
延宕13年后重启的新一轮电力体制改革正向核心区推进。记者从多位权威人士处获悉，电力市场建设、交易体制改革、发用电计划改革、输配电价改革和售电侧体制改革等五个电改关键性配套文件经过多轮征求意见和修改完善，有望在7月底前正式出台。
然而，由于涉及千亿利润蛋糕的再分配，五大配套文件遭遇各方博弈。从目前的倾向来看，电网企业或仍将参与增量配电以及市场化售电业务，交易中心及调度也在其旗下。业内人士认为，输配售难分开、调度交易难独立，改革效果将大打折扣。
3月15日，中共中央、国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称9号文)，被誉为“啃硬骨头的改革”正式拉开帷幕，重点是有序放开输配以外的竞争性环节电价、有序向社会资本开放配售电业务、有序放开公益性和调节性以外的发用电计划，推进交易机构相对独立，规范运行，就此已形成配套文件，将在全国范围内选择综合试点协同推进。在过去两个月时间里，国家发改委已数次召集有关司局、电力企业、电网企业、协会、部分省发改委负责人等开会讨论，并到四川、新疆等地进行调研。
“电网的定位应该是输电公司，职能是为各级配电网公司提供电力，而不是去售电、抢用户，这样才能保证售电市场的公平竞争，不然改革的效果就大打折扣。”
五大发电集团和地方电力企业的人士一致提出，电网企业不应该从事市场化售电业务，发电企业可以从事配电业务，并且参与输配电价政策的制定，此外要提高售电公司门槛。
这一思路在讨论会上遭到电网的反对。“9号文中并没有禁止电网从事配售电业务，我们正在积极争取政策支持，并且研究制定公司开展市场化售电业务、公司办理售电公司业务等方案。”国网内部人士告诉《经济参考报》记者。
中国电力企业联合会的一位专家则认为，从目前情况看，售电公司好像都是要“分蛋糕、抢市场”，真正为用户考虑的少，建议售电侧放开方案要特别考虑如何保障用户利益，避免改革后电价涨了、服务差了、投诉多了。
另一个博弈焦点是交易中心的“相对独立”。在发电企业人士和部分专家看来，交易中心一定要完全独立于电网企业才能公平。而电网企业则认为，电力市场分为省内市场和国家层面的跨省跨区市场两类，交易机构要设在电网企业内部，进行统一结算，负责组织日前的交易(不含日前市场)，而调度机构负责日前及日内平衡，这样有利于市场起步。
国家电网公司内部曾做过测算，若不负责统一结算，按最不利的情况即所有用户放开并选择其他售电主体，公司营业收入将减少12185亿元，世界500强排名将降至第35位。
“目前总的框架思路是，只要符合基本的门槛，工业园区、分布式电源、公共服务行业、节能服务公司、发电企业、社会资本都可以从事售电和增量配电业务，配售电公司允许有自己的中低压配电站和配电网。而电网企业也可以从事市场化售电和增量配电业务，但会对其有政策限制，给予其他售电主体一些生存空间。”政策制定部门有关人士透露说。
而在交易中心和交易市场的建立上，目前的共识是每个省都可以“自下而上”申请试点，如果涉及区域市场建设，则可以由发改委统筹协调推进，省内市场和区域市场要相辅相成。据介绍，目前全国多地纷纷提出自己的电改意见，但真正具备省级交易市场的不足10%，将先从中选出两到三个省进行试点。
“交易中心可能还是要依据现有的国网或者南网的交易平台，至少是电网企业控股的机构，然后由政府成立机构进行监管。而交易中心不负责结算，结算关系仍维持现有的局面，即由国网等来进行结算，这意味着现金流也将不通过交易中心，其他售电主体仍将受制于国网等电网企业。与此同时，目前调度还是在电网企业，这也将反向影响到交易的自由度，改革效果将大打折扣。”有参与配套文件制定与讨论的专家告诉记者，不过也有一些机会，比如一些地方电力企业可以通过产权主体多元化把供区扩大，增加配电资源，也可以朝供水、供电、供气等一体化的能源综合服务商方向发展。
【中国电力改革背后的势力角逐】
电力行业由于其规模经济效应及产业特性决定了其自然垄断的地位。由于前期投资大、技术含量高、覆盖面积广、投资回报速度慢等特点，电力行业初期多形成由政府或大型财团出资的垂直一体化垄断集团，以增加覆盖面积，提高电力能源使用率为主要目标。而当电网规模发展到一定程度，电力企业边际收益趋于平稳时，逐渐暴露出电力行业监管乏力，无谓投资增加，服务水平下降等垄断行业通病时，政府和社会对放松电力管制，引入市场竞争的改革呼声日趋强烈。
我国在本世纪初进行了厂网分离后，年初的电改9号文令如落石激起千层浪，从网传的征求意见稿到正式稿出炉之间的差异可以看出解除电力管制达到社会期望值并非易事。本次改革的亮点“售电与增量配网市场”是否能如期引得场外资本的投入?放松电力管制是否会造成有违“安全、优质、廉价、低碳”改革目标的后果?电力改革还需要哪些配套措施才能让市场资本放心踏入禁区?先我们而行的日美欧的电力市场化改革的经验和教训可以为分析电改背后的角力提供些许参考。
一、中外电力改革比较综述
1日美欧电力改革概述
①各国所有制性质有所不同。日本和美国的电力企业以民营企业为主，欧洲主要国家如英国、法国则以公营化为主。
②改革发展进程基本一致。在1990年以前，日美欧的电力企业由国家维持其垄断地位，实行垂直一体化垄断经营;1990年以后，各国政府纷纷开展电力改革，逐步解除管制;
③组织形式大同小异。均设有行业协会用于制定电力政策法规(如日本的电力系统利用协会ESCJ、美国德州电力可靠性委员会ERCOT,英国电气委员会EC等)，监督管理机构用于监管电力法律法规的执行情况(日本产业经济省MEIT，美国联邦能源监管委员会FERC,欧盟能源监管委员会CEER)，共同保证电力可靠供应，市场有序经营。
④日美欧电力市场的各自特点。
日本由于资源匮乏，新能源产业得到大力发展，新能源与核电占据了电源侧的较大份额;引入特定规模电力企业PPS与当地的配售电公司以及独立发电企业IPP开展竞争，获取优质经济电能;通过电力事业法的制定和不断完善逐步扩大竞争市场范围。
美国电网具有区域性特点，西部(加州)、东部(PJM)与德州电网各自为政，仅靠数条超高压线路弱联系;由于建设时间早、电源建设滞后于经济发展等因素造成设备老旧，大停电事故时有发生、跨区交易困难等问题;加州首次电力市场改革最终以失败告终，提供了宝贵的案例参考;美国大力推行智能电网改造，并在需求侧管理方面走在了世界前列。
英国的电力市场从初期的单边交易电力库POOL到双边合约交易NETA，说明了让所有市场主体参与电力市场规则制定的必要性。
2发达国家电力改革的启示
电力市场化改革具有一定的科学性和历史必然性。电力改革均是由于电力技术飞速发展、信息化水平提高、经济全球化导致的生产力改变从而促使生产关系的适应性改变，而具体改革的路径方法因地制宜，需要考虑电力行业的国情、企业管理模式和所有制性质、技术发展水平、电网结构特点等等。不成熟的改革也造成了一些惨痛事故的发生，如2000年至2001年的加州电力短缺与电价飞涨就提供了宝贵的经验。普遍认为，需同时满足以下几个条件的环节可以解除垄断管制，开放竞争：
电力供应大于需求;
电网建设相对完善;
电价高于成本;
电力监管者具有经验与信誉。
其中，前两点是保证电力供应安全可靠，第3点保证开放环节会引入足够竞争者，最后一点是市场有序竞争的重要保障。何时放开哪些环节引入竞争，需要对以上几点进行评估。
3我国电力改革背景讨论
我国于本世纪初施行厂网分离，结束了垂直一体化垄断的历史。在电源侧由几家大型发电集团形成寡头垄断，电网侧虽按区域拆分成两家电网公司，但各自依旧垄断电力的输配售业务环节，甚至延伸到了上游的设计和下游的设备制造业和服务业等多个业务环节，是最强大的市场力量。少数地区有地方电力公司存在，山东魏桥民营电力模式曾经引发公众媒体热议但最终被关停，无论是因为利益博弈、厂网不分还是环保安全问题导致了失败至少提供了一条可以探索研究的经验。
监管部门：电力主管单位发改委随2003年电改五号文出台设立了电力监管委员会用于行使对电力领域的监管职能，但于本届政府已撤销划归能源局。原电监会由正部级划入副部级能源局管理也曾引发争议和猜测，或许与原电监会未能切实履行职责有关。技术层面主要由各相关行业标准委员会负责国家与行业标准制定，电力法规由能源局政策法规司组织编写，发改委审核并报请人大立法。行业协会影响力较大的有中电联和中电建协。
发电、负荷情况：总体社会发电量供大于求，电网已基本覆盖全国。由于我国能源与负荷的分布不均，电源点主要集中于西部与北部，而用电负荷高的地区主要集中在华东与华南地区通过建成的“三交三直”和规划中的“五交六直”特高压骨干网架具有良好的承载与传输能力，基本具备对当前负荷的供给能力并适应未来的发展要求，但仍需考虑未来负荷增长尤其是新型负荷如电动汽车大量投运以及夏冬用电高峰时期缺电情况的规划解决方案并需开展中长期滚动规划。新能源发电上网仍受制约，弃风弃光的现象依然突出。
电价情况：我国电价水平总体低于发达国家电价，电价由发改委核定。居民农业零售电价低于工业与商业批发电价与国外有明显区别，是国家为了惠及民生采用工业反哺农业与民用电价的政策倾斜，本次电改依然将民用与农业用电列入保障范围并未放开竞价上网。此举虽能保证居民的稳定生活但增加了工业的生产成本，在近几年经济缺乏有效增长点，部分高耗能国企一时难以转型，面临债务危机和稳就业的双重压力时相关政策如何出台还有待观察。
二、电力企业电改前后的利益博弈
1发电公司 ：
这里特指的是国家公营的五大发电集团。电力改革前，五大发电集团形成寡头垄断，由于电力供应滞后于经济发展，一直以增大投资建设为主要发展目标，企业负责人多有任职电网公司经历。
电力改革竞价上网后发电企业的竞争策略会受到监管规范程度的影响。当监管不规范时，发电集团可能会形成市场势力，通过调低发电出力造成缺电，制造网络阻塞等方式获取超额利润。只有在监管规范时且供大于求时才会以争取多发满发，形成良性竞争。
2电网公司：
电改前，电网公司是各环节中最强大的市场势力，甚至延伸到上下游其他辅助环节。电网公司在提高电力使用率、保证电力供应安全性可靠性的历史进程上作出了重大的推动作用。利润来源渠道众多，既有电力销售收入，也有控股设备制造、工程建设、金融投资等其他收入。在实行主辅分离后，情况有所改变。投资建设边际收益降低，科技投入实际转换效率不高，体制僵化和人才浪费等情况也制约了电网公司的发展。庞大的养老福利体系和公司利润来源渠道的收窄构成了阻碍改革的力量。
电改后，电网公司的利润主要来源是输配电过网费，投资受成本制约，有可能出现因电网发展投资滞后于社会发展需要，改革后电网企业员工工作积极性降低等问题，从而导致电网安全事故发生或可靠性降低。
3调度中心 ：
日美欧发达国家调度中心多为独立运行机构ISO,直接由能源管理部门委托开展工作。调度中心的公正独立是保证市场竞争主体获取透明重要信息和合理方案得以实施的的前提条件。本次改革调度中心并未独立于电网公司之外。因此电网公司仍然对电源上网与电力传输路径的选择具有重要的决定权。
4交易市场：
我国电力交易市场隶属于电网公司。国外电力交易市场通常也为ISO。由于电力商品是期货且不能大量储存的属性特点，通常交易合同被分为远期合同，日前合同与实时合同。从国外经验来看，一般远期合同占到总体电力合同的 80%以上能保证电力稳定供应。加州首次电改失败就是因为过于相信市场化竞争，实时合同占据比例过大，导致了电力危机。
5售电公司：
售电公司的存在形式可分为具有特许经营权的配售一体公司和跨区域售电公司。跨区域售电公司以日本的特定规模电力企业PPS为代表，PPS没有自己的电网，而是借助电力公司的电网向大宗电力用户供电，随着大宗电力用户的门槛逐步降低，PPS与当地的配售一体公司形成充分的竞争关系。由于PPS通常是专业的能源服务类企业，其优质的服务水平以及其相对低廉的经营成本已日益占据更大的市场份额。除此之外，电厂直售业务受到地域和环保问题的制约使用有限。
6新能源企业：
新能源企业具有最强大的内生动力期盼改革的顺利推进以改变其现在的弱势地位。由于大规模光伏或风能上网需要电网公司审批通过。目前新能源发电因一次能源不能大量储存、发电不稳定和谐波低电压穿越等先天特性与技术痛点而导致的发电成本高、需配置昂贵的无功补偿装置、增加调度工作负担等问题而受到擎肘。大规模弃光、弃风的现象依然存在。新能源企业最接地气，已广泛用作城郊居民用电的重要来源。但大容量储能问题未解决之前对大宗电力用户实现微网孤岛运行尚不现实，需要电网作为后备又受到冷眼相待实在有些尴尬，但随着技术发展与改革推进该类企业具有广大的发展前景，或许会形成新的业态。
三、对电力改革的期待和要求
1完善配套措施，建立合理可靠的管制手段
由于电力供应关系国计民生，作为管制时间最长，手段最严的行业之一，电改市场的合理化建设需要一个从无到有、稳步推进的过程。随着电改9号文的出台，已陆续出台了促进清洁能源持续健康发展、加强电力需求侧管理、加快推进输配电价改革、推进跨省跨区电力市场化交易等配套文件，并确定了试点城市。试点效果的好坏虽不能阻碍时代发展的规律，但会在不同程度上引发高层的博弈，从而影响改革的进程。国外的电力市场改革提供的经验教训不能完全地照搬套用，否则因为国情环境不同造成水土不服会酿就苦果。
2立法及监管层组成要覆盖全部阶层，不能仅代表某一利益集团或政治势力
电力行业法规制定以及监管执行机构是保证市场有序规律竞争的重要力量，行业链上不同利益阶层的代表均应吸纳进入，并赋予话语权，以避免市场规则在制定和执行的过程中过于偏向某一利益集团。
3电力系统滚动规划满足经济发展需要
电力的供大于求是市场化竞争的前提条件。若不能适应经济发展后的电力供应需求会造成哄抬电价和电力短缺的恶果。加州电力市场初次改革失败就曾归咎于此。因此电力系统滚动规划应由政府牵头开展，全面预测经济发展趋势，满足发展需要。
4人才流动与辅助市场发展
电力市场的繁荣除了资金的流动以外，人才和技术等生产元素的流动也颇为重要。由于现目前电力行业一网独大的局面吸引了电力技术人才的聚集。配售电公司和调频服务公司、需求侧管理公司等相应辅助公司的陆续成立将带来人才技术分流。
