“2014年中国(北京)国际能源峰会”于7月28—30日在京举办。北京大学能源安全与国家发展研究中心王敏博士发言时表示：市场化改变是解决能源安全问题的根本之策。
对于我国能源面临的供应紧张、结构不平衡等问题，王敏认为，解决中国能源发展问题，唯一的办法就是截流，打破能源领域现行的行政性垄断和价格管制，同时利用市场和政府的手段理顺能源价格机制，让价格真实反映能源资源的稀缺性和环境外部性，并以此来促进能源的节约、高效利用和清洁能源对高污染化石能源的有效替代。
以下为采访实录：
为什么改革中国能源体制?
王敏认为：当然改革前提是有问题才要改，什么问题呢?我们大概把中国的能源发展问题归纳总结了一下，大致可分为三类。首先一个是总量问题，所谓总量问题就是能源供应比较紧张，过去30多年的改革开放，中国的实际GDP平均大概10%左右，所谓创造世界奇迹。在这个中国经济奇迹后面，它的增长方式是高投入，高消耗的方式。所以，从过去30多年，也就是1998年到2002年，也就是去年今年这两年，在经济形势下行的时间，能源形势不断的紧张，其他年份能源供给一直比较紧张。长期以来电荒、煤荒、油荒、气荒，同时我们能源禀赋不断下降，2012年石油、天然气、煤炭的经济可采储量分别为34、145和190亿吨，储采比为11、29和31年。
第二个就是能源结构问题，过去30多年，煤炭占能源总消费一直在7%左右的比例，这里有几个数，一直挺可观，2012年煤炭消费37亿吨，占世界煤炭消费总量的50%，燃煤发电站总发电量的78%等。
第三、能源消费的环境问题。煤炭和石油消费是大气的主要污染源，在我们国家，85%的二氧化硫排放量，67%的氮氧化物，70%的烟尘，80%的二氧化硫都来自燃煤，今天又是比较严重的雾霾天气，雾霾2012年底开始出现全国大范围的雾霾天气，2013年1月影响范围一度高达130万平方公里，根据北京市环保局4月份最新的数据，北京PM2.5的来源30%多来自河北其他区域，还有31%来自激动汽油机排放，22.4%来自燃煤。这些大型污染问题要付出比较昂贵的健康代价。
这里有几项研究成果，第一项世行在2007年发布的中国的污染成本的研究报告，他们拿2003年的数据做了测算，当年大气污染导致健康成本大概占了2003年GDP的1.16%到3.8%。第二、卫生部的部长陈部长有一篇文章讲到每年因大气污染早死的人数最保守的估计在35万到50万之间，如果不是正常估计，应该在2倍以上。第三项研究是一个学术研究，是发生在美国，由冬天的燃煤，因为北京冬天用燃煤取暖，导致人均寿命下降五年左右。
2012年中国二氧化碳排放量占全球的总排放量的26.7%，美国16.8%，印度是5.3%。中国、美国的量太大了，加起来40%到50%。哪怕先不管二氧化碳对气侯变化到底有多大的危害，但是这个数量和中国气侯谈判的国际压力很大。近期EPA向国会提供了一个法案，2030年以前，美国的碳排放要执行碳减排的政策，如果美国的EPA法案在这两年之内在国内通过，这对中国以后减排是一个很大的压力。
这张表列了世界经济排名前10的一个主要国家相关能源数据，这里有几个红色的标注，这是比较重要的信息。首先从右边看，893，可以看到中国能源的经济可采储量的禀赋不是那么低，也就比俄罗斯和美国低一些，比其他国家都要高。然后以单位GDP的能源储量来算，中国的能源份额程度也不低。但是，每单位GDP的能源消耗中国非常高，4.75%左右，是美国的2.5倍。另外，能源消费结构，煤炭消费占全世界看都是非常高的比，同时天然气5%，远远低于其他国家，核能1%，也是远低于其他国家。所以，从这里面看到，放在世界上来看，我们的能源消费结构也是比较扭曲的。
打破行政性垄断 理顺能源价格机制
如果解决中国能源发展的问题，结构和环境问题，核心问题就是大力发展天然气、核能、可再生能源等清洁能源，优化能源结构，大幅度提高能源利用效率。从经济学角度看，垄断分好几种，一种是自然垄断，像管网，管道铁路，另外一种就是基于市场竞争，技术型的垄断，比如最近在调查高通、微软，他们垄断是对他们技术的回报。还有行政上的垄断，我们认为这是一个最糟糕的垄断，就是靠一纸批文，一项法规确定垄断地位，不是看技术，不是看市场竞争力形成的垄断。我们认为它是中央政府运用国家行政权力，严格限制行业自由准入，创立并维护由若干家国有企业垄断全行业的局面。油气行业行政性垄断的形成，80年代部改公司，90年代放开批发零售，90年代末倒退，当时通过行政垄断保护国有的企业，当时大概通过几个法案，一个是1998年的《矿产资源勘察区块登记管理办法》，另外，进出口环节的行政性垄断，民营企业有配额管制，然后民营企业把油运到国内来，必须由中石油、中石化的排产证明，下游批发和零售环节的行政性垄断，就是1999年38号文和2001年72号文。
电力行业行政垄断也是有它的历史渊源，电力行业大概分四个环节，发电、输电、配电和送电，电力行业有自然垄断属性，所谓自然垄断就是它的生产技术决定的，就是不需要两家企业共存。在世界各国，我们看电力行业非常容易形成自然垄断，1985年开放发电环节，2002年《电力体制改革方案》，五号文件，当时做的就是厂网分开，拆分成五大发电集团，两大电网公司和四大电力辅业集团。价格管制，行政性垄断的必然产物，是谋求公共利益和国企政策性保护的平衡。另外就是压低能源价格，促增长。另外就是成本加成下的价格管制，成本加成，由政府核定成本，再加一定利润率等。
另外，价格管制我们认为它还有一项重要的管制就是环境价格管制缺失，环境资源是高度稀缺资源，在座各位，包括对所有人而言，环境，尤其好的空气，水有很高的价值，刚才我们讲雾霾对人的健康有很大的影响，它有很高的价值，但是它又很有价格，外部性的问题，产权没法界定。但是，一个产品当它有价值，又没有价格的时候人们就过渡消费这个产品，污染这么严重，它愈演愈烈，很大程度保证环境价格没体现我们的生产消费。从经济学角度来看，市场失灵，政府应通过水肥或者污染权交易对环境进行定价，环境是有价值，也应该有价格，但是在我们国家环境管制长期缺乏。所以，如果能源价格不包含行业成本，能源价格整体偏低。另外，没有包括环境成本，还有一个能源内部的价格会结构性失衡，就是相比天然气和非石化能源等清洁能源，煤炭和石油的价格过低。这里有一个挺有意思的数，2012年发达国家、德国、法国、英国、汽油税费比重分别为62%，61%和64%。另一方面长期缺乏环境管制，会有很大的问题就是造成逆向收入分配和社会不公，哪怕在北京，还是40%人是依靠公共交通出行。
建立并维持行政性垄断的后果，我们总结这四项，一个是在位垄断企业效率低下。另外一个是抑制投资和技术创新，在我们国家一个是市场垄断，一个是免费登记，这里可以比较的一个现象就是美国有8000多家油气公司是完全开放的，而在美国页岩气革命在今天的世界能源格局产生很大的影响，页岩气革命完全靠市场推动，页岩气革命里面有7000多家中小公司招我们推技术，而且直接推动突破页岩气技术的一家小型的油气公司，大概花了17年时间，打了十几口井，花数亿美元，把这个问题突破了，因为它突破，美国的页岩气革命极大的缓解了美国的页岩气压力，所以再过五到十年，美国可能能源独立了。第三、高额垄断租金，现在看几个大的国家电网，中石油、中石化、中海油，这几家的净利润还是比较可观的，另外是高额利润本质上是全社会向在位企业所支付的垄断租金，也是全社会向垄断企业的财富转移。最后就是腐败，这不多讲了。
价格管制会有什么后果?因为垄断，逻辑上政府对你进行价格管制，而价格管制，成本加成，成本加成和市场定价有很大的区别，成本加成不能反映供求关系，你管制价格，价格会过低，因为现在经济形势，过去电价过低，价格可以扭曲，但是人的生产和消费行为会根据价格做调整，人的行为会根据价格做变化。我们刚才讲了，因为你没包括环境价格，能源价格总体过低，产品价格低，后果就是刺激消费，抑制供给，消费和供给无法平衡，就出现短缺。所以，这次我们认为价格管制，价格越低，亏损的越厉害，所以，各种价格扭曲导致人的行为扭曲。另一方面能源价格的结构性失衡，这有什么问题呢?一个是清洁能源的价格过高，意味着清洁能源对煤炭或者燃油的替代会非常艰难，现在为什么天然气发展这么慢，就是因为天然气太贵。另一方面很重要的一点，就是价格结构性失衡，尤其能源价格，石油价格和煤炭价格过低聚会抑制清洁能源的研发和科研活动。这是有一张图，棕色线是全球平均的能源价格，柱状图是全球国家能源公共科研投入，可以看到石油价格越高，各个国家在能源方面的科研投入是越高的，这是很明显的一个问题。所以，如果长期低油，或者低煤，不利于清洁能源的开发和勘探。
怎么办?2012年我们的GDP总量52万亿，能源消费总量36亿吨，我们有个测算，大概在2030年，中国GDP达到200万亿元，中国按GDP来算，超过美国了，再过十年，按汇率测算，估计汇率上也超过美国，再过十年，二十年，中国就可能突破200万亿，是今天的4倍。所以，雾霾带来的环境、健康的问题，如果GDP到原来的4倍，到时候环境和生态是非常严峻的，而且能源问题在上世纪80年代，两次石油危机以后，全世界都碰到能源危机问题，各个国家，当时发达国家采取了不同的应对措施，他们找到一些可行的借鉴经验。当时为了应对这次石油危机，主要两是种策略，一个是日本和欧洲截流，通过税收等各种政策手段，提高石油价格，千方百计节约石油消费，提高石油使用效率，并积极发展可再生能源。美国走了另外一条路，就是开元，为促进经济增长，千方百计扩大并保障进口石油供应，长期维持低油价，为了保证能源供应，美国也必须在世界范围积极介入主要能源生产地区的局部冲突问题。
这两种不同的应对策略会有不同的后果，美国开源的后果就是高能的生产方式，美国油价只有日本的51%，但是我认为开源不解决环境问题，让环境越来越严重，第二、没有条件，美国有条件开源，那时候美国有很好的资源禀赋，美国的天然气出价是我们的2.7倍，它的消费量比我们低，它有条件做开源。但是，另一方面，我国每万美元GDP能源消耗是美国的2.45倍，德国和法国的3.65倍，日本、英国和意大利的4倍。但是，如果我们的能耗降到美国、日本、德国、法国、印度、意大利这种水平，就能支持200万亿GDP的总量，这是不同的经济发展情景。但是，另一方面政治的约束，因为中国体量大，体要开源，要买，一买就涨，一买就贵，过去十年就是这个教训，这个开源程度蛮高，另外就是政治程度，因为开源的中国能源供应，高度依赖国际的地区局势。
所以，我们的总结解决中国能源发展问题，唯一的解决就是截流，打破我国能源领域现行的行政性垄断和价格管制，同时利用市场和政府的手段理顺能源价格机制，让价格真实反映能源资源的稀缺性和环境外部性，并以此来促进能源的节约、高效利用和清洁能源对高污染化石能源的有效替代。但是我们的环境管制，很有可能带来能源价格的涨价，所以我们要回答能源涨价到底是不是可行，当然能源涨价，大家关心的它影响民生，另外一个方面就是会不会影响企业的竞争力。这里面我们想强调，民生的角度来看，能源涨价和民生一样很有限，首先能源涨价是对环境成本的支付，我们国家现在能源价格从世界上看不算比，比美国高，但是我们有很高的环境成本，美国没有环境成本，这是对环境成本的一个支付，每个社会都面临一个选择，你是要健康，还是要雾霾。另一方面收入增长可消化涨价压力，2003-2010年销售电价年均上涨3%，城镇和农村居民收入年均分别增长12%和9.4%。另外一方面涨价可以通过阶梯定价等，很大程度可以环节因为环境涨价带来对民生的影响。另一方面是企业竞争力的靠来，污染税费的双重红利，就是税负的总量要平衡，实际上是调整税负结构问题，从企业角度来看，它实际上对它的税负总量影响不大，调整结构。所以，从这些来看，我们觉得就是理顺能源价格机制，理顺价格机制的前提是破除行政性垄断，从新的形势来看，民营企业有竞争力。
全面推进能源领域市场化改革
最后一部分怎么做，就是全面推进能源领域市场化改革，市场化改革先易后难，逐步推进，破除各种形式的行政性垄断，十八届三中全会讲的一句话，就是破除各种形式的行政垄断，油气刚刚讲了，它的行政垄断有各个环节，从上游到中游到下游，在油气领域，最关键和最核心的一部分是库存进口环节形成垄断，因为油气进口，石油的进口大概57%，如果把这个环节的石油垄断打破，市场竞争的局面就会形成了。十八届三中全会讲的一句话，民营企业和国有企业要同等待遇，凭什么不让民营企业去海外经营呢，它其实是保证国家的石油安全，更多的经营实际上增加了供应，这个完全是可以做的。第二、如果第一步是打破垄断，第二步就是石油下游环节的零售批行业竞争格局就会形成，2006年商务部出台了两个文件，允许民企进去，但是很大程度是因为油源还在这些公司手里，零售环节也没有太多的所谓的天花板的问题。所以，第一步是至关重要的改革。
第二部就是允许油气田的自由交易，土地市场可借鉴经验，实际操作层面，地方政府代表国家经营土地，但是土地得向市场转让，形成二级市场。实际上这里也一样，让四大石油公司实际上矿产是你控制，你代表国家行使权利，要向市场转让，转让的时候有资源税，形成国有的权力。但是，另一方面就是公开的矿藏资源交易所，如果要杜绝腐败，必须建立公开交易的机制。刚才讲的油气垄断。
还有一个垄断是管网的自然垄断。包括天然气的管道、输电网、配电网、电力调度，从一些成功经验出发，可以发现破解自然垄断的一些思路。这里列了很多，美国和欧洲在90年代天然气管道改革，英国的电力市场化改革。还有中国高速公路的发展，这里有一个很成功的经验，它是对市场开放的，高速公路是网运分离的，放开管网投资，管网之间无歧视性准入。这是很重要的经验，这个经验在尤其、天然气和电网的改革里面同样适用。所以，如果你要改革管网的自然垄断，第一条就进行网运分离，就是把天然气生产的自然垄断环节和天然气管道公司的调度和输配电的电网公司与上游生产和下游销售分离出来，而且形成的公司不得参与天然气和电力市场的生产和交易。第二条，你要成立一个独立的监管仲裁，最后应该是放开电力的批发和零售环节，现在大用户直接购电和电力批发商都是可行的办法。网运分离是最核心的。
第二步，我们觉得如果完成第一步，如果有决心，可以做第二步，就是做横向拆分，变全国性的自然垄断和区域性的自然垄断，高速公路全国市场垄断的是区域性，就是把电网公司进行横向拆分，派分以后，可以放开天然气管道和电网的投资建设。形成垄断以后，接下来就是价格改革顺其自然就出来了，除管输价格，其他价格可以放开。这几项改革很重要的原因就是市场归市场，政府归职场，先破除各种行政垄断，形成市场管制，最后形成价格，最后政府及时跟进。
最后一点市场化改变是解决能源安全问题的根本之策，能源是国家安全，能源安全不应该被过分夸大，还有能源出口国的能源安全，现在变化太快，有页岩气革命等，很多技术突破，对传统的能源出口国有很大的影响，因为这个技术创新，所以从世界范围来看，能源的安全和能源的供应高度紧张，它会长期限制。所以，从这个角度来看，打破行政垄断，恰恰是一个很重要的举措，形成多元供应主体，基于这个市场进行能源勘探和研发，然后市场定价保障能源供给平衡。
