尽管经济下行压力加大，稳增长面临挑战，种种迹象显示，与房地产、地方政府性债务并称中国经济三大风险的产能过剩，其化解力度正在加码。
5月初，工业和信息化部向各地下达了2014年淘汰落后和过剩产能的任务，其中钢铁、水泥行业的淘汰任务超出年初《政府工作报告》确定的目标，分别增加170万吨和850万吨，其他行业任务量与去年相比也有较大幅度增加。
几乎同一时间，财政部也将2014年关闭小企业补助资金支持重点确定为对钢铁、有色(含稀土)、建材、机械、化工、轻工、纺织等行业产能严重过剩、技术工艺落后、资源能源浪费、环境污染严重、安全隐患突出的小企业实施行政性关闭。
国务院常务会议与人力资源和社会保障部也再次强调，要做好化解产能过剩中出现的下岗再就业工作。
去年10月《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》公布以来，相关措施陆续出台，在延续此前严控相关行业新增产能的同时，水、电等资源品价格改革也与化解产能过剩结合起来。
美国彼得森国际经济研究所研究员瑞安˙卢特考斯基(Ryan Rutkowski)对财新记者表示，“使市场在资源配置中起决定性作用”的理念，在化解产能过剩的过程中得到一定体现，将环境、资源成本纳入化解产能过剩的工具箱中，中国化解产能过剩正在朝正确的方向发展。同时，新一届政府明确提出地方官员考核将减少经济增长所占的比重，增加资源消耗、环境成本和地方债务的比重，也会使地方政府行为发生改变，不再像以前那样倾向保护当地的过剩产能。
此轮产能过剩化解面临的大环境已不同于以往：中国正处于工业化后期，潜在增长率已经下降，很多产业的需求高峰已经过去。中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧提醒，以前的产能过剩是暂时的，会被接下来的经济高速增长所吸收，但现在等待经济形势复苏，依靠快速经济增长来化解产能过剩的可能性已经很小，“不能指望将来还有高速增长又把现在的过剩产能吸收掉。”
国务院发展研究中心2013年对3545家企业的调查显示，67.7%的企业认为，要消化目前的过剩产能，需要“3年以上”的时间，其中认为需要“5年及以上”的企业占到22.7%。
更大的挑战在于，产能过剩的化解涉及诸多方面，需要一系列改革措施配套，在经济下行压力加大的背景下，化解产能过剩必然影响经济增速，相关改革能否顺利推进尚未可知，“现在看到了一些好的苗头，但一切都未成定局。”
落后产能之外
化解产能过剩已连续两年被列入中央经济工作会议，但目前产能利用率及产能过剩化解的进展情况等，并无定期数据公布。
根据国家统计局调查，2013年上半年，中国工业产能利用率为78%，是2009年四季度以来的最低点，在39个产品中，有21个产能利用率低于75%。
《国务院关于化解产能过剩矛盾的指导意见》称，近年来主要产能过剩行业的产能利用率基本在70%至75%之间，2012年中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。
对化解产能过剩的进展情况，目前仅有淘汰过剩产能数据可以参考。根据工信部公布的2012年全国淘汰落后产能目标任务完成情况，电力、煤炭、炼铁、炼钢等21个行业均完成了淘汰落后产能目标任务;除湖南省铅蓄电池行业、陕西省电力行业未完成2012年淘汰任务，其余地区均完成或超额完成年度任务。
所谓“落后产能”，主要基于技术判断，生产的技术水平或生产过程中污染物排放、能耗等技术指标不满足国家相关标准的生产能力。“过剩产能”则是根据供求关系作出的市场判断。
2014年是淘汰落后产能的重要年头。即使按《政府工作报告》确定的目标算，今年要淘汰的炼钢、水泥、平板玻璃的落后产能，分别占“十二五”时期任务总量的56.3%、11.4%和38.9%。
不过，从各方信息汇总来看，淘汰落后产能并非巨大挑战。距离“十二五”结束尚余一年半时间，河南钢铁、水泥、电解铝行业已超额完成国家下达的“十二五”淘汰任务，河北则提前两年超额完成国家下达河北省的“十二五”目标任务。
工业和信息化部副部长苏波5月中旬在中国国际钢铁大会上表示，2010年以来中国已经累计淘汰炼铁落后产能8500万吨，炼钢落后产能5700万吨，今年将淘汰钢铁产能2700万吨，确保提前一年完成“十二五”任务。
更大的挑战在落后产能之外。以河北为例，“十二五”以来，河北省淘汰压减炼铁产能2308万吨、炼钢产能2545万吨，分别占全国“十二五”计划淘汰任务总量的48%和53%;淘汰压减水泥产能10966万吨，占全国计划淘汰任务总量的30%;淘汰压减平板玻璃产能4206万重量箱，占全国计划淘汰任务总量的46.6%。
河北省发改委副主任宋立民称，河北省落后钢铁产能的淘汰任务已基本完成，第二次“周日行动”拆除的设备，主要是符合国家产业政策的既有产能。其中，不属于落后产能的400立方米以上高炉7座、炼铁产能357万吨，占比达到53.2﹪;3座转炉均为符合国家产业政策的炼钢设备。
作为产能过剩的重灾区，河北到2017年要比2012年净削减钢铁产能6000万吨、水泥产能6000万吨、煤炭产能4000万吨和玻璃产能3000万重量箱，其中钢铁产能削减量占全国净削减量的75%。分解到2014年，要压减炼钢产能1587万吨、炼铁产能1754万吨。
此前2011年-2012年，河北淘汰炼铁产能1051万吨、炼钢产能1680万吨、平板玻璃产能2718万重量箱、水泥产能7331万吨。按此粗略计算，2017年前，河北水泥产能削减已完成60%左右，钢铁、平板玻璃产能削减均未过半。
增长就业双约束
从目前的进展看，叠加了大气污染治理诉求的此轮产能过剩化解，在力度上超过以往，各级政府的认识也更加深刻，在执行层面却不得不面临增长和就业双重约束。
工信部部长苗圩即称，当前中国正处于结构调整阵痛和增长速度换挡的叠加期，国内经济下行压力较大，稳增长面临挑战，客观上增加了淘汰落后产能的难度。
河北的情况最为典型。今年一季度，河北生产总值(GDP)增速仅为4.2%，远低于去年同期的9.1%，在全国31个省份中列倒数第二位，增速回落幅度远高于其他省份。河北省社会科学院副院长杨连云对财新记者表示，河北增速放缓很大程度上是因为治理雾霾和化解过剩产能、调整产业结构。
作为产能过剩和大气污染治理的主要地区，去年年底以来，河北大面积关停钢铁、水泥、玻璃等高耗能、高污染和落后技术、产能过剩的企业。这使得一季度河北第二产业增速从去年同期的11%骤降至3.5%，其中粗钢、水泥、平板玻璃产量同比分别下降4.5%、15.3%和2.6%。产量下跌与市场需求低迷造成的价格下降相叠加，拉低了经济增速。河北省委书记周本顺称，当前河北正在完成国家下达的化解过剩产能、治理大气污染等硬任务，必然受到“伤筋动骨的冲击”。
“这种影响是长期的，稳增长要靠发展新产业，但战略新兴产业不是短期就能发展起来的。” 杨连云称。
河北省化解过剩产能的任务中，难度最大的是钢铁产业。根据河北省发改委的初步测算，要完成钢铁产能压减任务，仅到2017年底，河北将累计造成2580亿元的资产损失;影响557亿元的税收收入(直接影响税收收入159亿元，间接影响税收收入398亿元);20万直接从业人员、40万间接从业人员需要重新安置，每年需增加社会保险养老金支出130亿元。此外，还涉及大量的银行债务，对维护社会稳定带来很大压力。
考虑到钢铁之外的其他行业，化解过剩产能对就业的影响会更大。河北省副省长秦博勇称，到2017年底，因为压减产能和大气污染治理等，河北将流失106万个工作岗位，平均每年要向社会释放失业人员25万人，而这些人年龄偏大、技能单一，分流安置面临巨大困难。
不仅是河北，河南也面临同样的局面。河南省工业和信息化厅副厅长张震宇在5月底的“化解过剩产能”全国政协双周协商座谈会上亦表示，去产能必然伴随着企业关闭破产和大量结构性失业，如果不能准确把握化解过剩产能的力度、幅度和各方承受力，有可能影响河南工业经济的稳定增长。
作为人口第一大省，河南每年农村劳动力转移总量达2600万人，其中60%省内就业，在产能过剩行业较为集中的洛阳、安阳、三门峡等地，就业压力非常大，且存在下岗失业人员普遍年龄偏大、素质偏低的问题。“在就业底线思维的当下，地方政府化解过剩产能的压力很大。”
国务院发展研究中心企业研究所所长赵昌文提醒道，目前各地关注的扩大内需政策主要集中于短期目标和地区目标，甚至一些地区可能利用国家有关政策保护本地区落后产能，使本该淘汰的企业不能被市场淘汰。
长效机制待建
尽管各地仍在沿用行政手段严控新增产能，值得肯定的是，此轮化解产能过剩开始尝试运用市场化手段，将环境、资源成本内部化，减少超额利润。
对部分高耗能高污染企业来讲，市场化手段作用不可小觑。以电解铝为例。根据国研中心的测算，用电成本占电解铝生产总成本的40%-50%，电价每增加1分钱，每吨电解铝的生产成本直接增加140元-145元。
各地亦有所尝试。河北强化节能环保指标约束和行业准入管理，完善市场准入、差别电价水价和信贷政策，建立产能退出奖励、交易机制，从2014年1月1日起，将差别电价、水价等政策制定和实施权限下放到各设区市和直管县(市)。其统计称，2012年以来通过上述方式，倒逼不属于落后产能的670万吨炼铁、761万吨炼钢产能退出市场。
目前已出台的化解产能过剩政策主要立足于“四个一批”，即“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”。在赵昌文看来，这些政策在推进中正遭遇困难。最受期待的“消化一批”的政策没有进一步明确不同行业产能过剩的特点，并据此制定出更有针对性的政策;“转移一批”更多的是解决企业未来发展问题，对国内当前存量过剩产能的化解作用有限;“整合一批”需要突破政府干预和所有制限制;“淘汰一批”的标准不高，执行不严。
“产能过剩的化解，需要建立长效机制。”黄群慧认为，形成产能过剩的体制性原因没有得到根本消除，经济发展方式亟待转变，特别是部分地方政府的不当介入，使产能过剩超出了市场竞争的正常范围，只治标不治本的政策作用空间不大。
他称，政府层面，要加紧政府职能转变，创新政府管理方式。首先，要改变地方政府GDP导向的业绩观，推进简政放权、深化政府投资体制改革。其次，在完善行业管理方面，主要发挥规划、政策和标准对产业的引导，而不是直接干预，政府要做好基础管理工作，如在产能利用率指标上建立统计监测制度等。
政府已经认识到这一点。苗圩表示，要综合运用工艺技术、装备规模、能耗、环保等多类标准和经济、法律等多种手段，强化经济惩罚和激励，发挥市场机制作用，逐步构建淘汰落后产能的长效机制。
在各地的实践中，由于落后产能基本淘汰完毕，压减过剩产能开始面临制度制约。秦博勇称，目前一些过剩产能的技术、质量、消耗、排放指标等并不落后，企业存在较大抵触情绪，地方政府主要用行政手段推动这项工作，缺乏足够法律依据和政策支撑，容易引发一些社会问题。
杨连云亦对财新记者称，目前河北面临的难题是，部分企业过剩产能虽然现在处于停产状态，但由于缺乏市场化的退出机制，不能强行拆除，一旦市场好转，很有可能再度开工。
河北希望，中央允许河北按照新标准淘汰的落后产能，享受国家淘汰落后产能的财政性资金奖励政策，对不属于落后产能的既有产能压减造成的实际损失，加大中央财政补贴力度。同时允许河北省使用部分结余失业保险基金，在就业专项资金和养老保险转移支付资金等方面给予支持。
“中国虽初步形成了企业退出的有关政策法律框架，但仍偏重于行政手段，市场机制缺乏。”赵昌文认为，企业退出政策应当坚持市场化的方向，包括准入条件和运行标准的设定及动态调整，以及财政税收政策的合理调整，主要通过市场经济的倒逼机制，实现经济的自我优化调整。
他称，退出政策体系的完善应包括整合成立统一的企业退出扶助基金，发挥财政政策的支持作用;改革完善税收制度，发挥税收政策的引导与激励作用;严格落实资源环境要求，发挥市场的倒逼机制作用;加快资源市场化改革，提高企业退出的压力，以及完善金融政策以促进对企业退出的资金支持，引导国有资本从产能过剩领域退出等。
原标题：攻坚去产能
