“重大改革于法有据”。6月6日，国务院办公厅印发国务院2023年度立法工作计划。其中在推动绿色发展、促进人与自然和谐共生方面，提请全国人大常委会审议矿产资源法修订草案、能源法草案。
与《能源法》立法同样备受关注的还有《电力法》的修订。作为电力行业“基本大法”，现行《电力法》于1995年12月28日通过、1996年4月1日起施行，迄今为止共修正三次。据记者不完全统计，2003-2007年，以及2015、2016、2018年，国务院或全国人大常委会均将《电力法》修改列入年度《立法工作计划》，与两次电力体制改革启动的节点高度契合，但截至目前修订工作未有实质性进展。
（来源：微信公众号“电联新媒” 作者：赵紫原）
伴随着我国两轮电力体制改革和能源革命进程，《电力法》中部分条款与现在电力市场的发展需求已不再匹配。中发9号文明确提出，“立法修法工作相对滞后”是电力体制改革面临的制约因素之一，被诟病为“电力行政管理法”的《电力法》亟需向现代意义上的经济法转变。为此，华北电力大学教授王学棉就《电力法》的修订接受《中国电力企业管理》（以下简称“CPEM”）记者专访，建议“为用户创造更多选择权，将选择权交给用户”。
不合时宜
CPEM：诞生于上世纪的《电力法》，推动了我国电力工业的快速发展。但两轮电力体制改革后，现行《电力法》所构建的规则框架在“双碳”目标下是否已不合时宜？
王学棉：《电力法》颁布时间较早，主要为了解决二十世纪八九十年代国家缺电问题。鉴于当时的历史背景，《电力法》在总则第一条开明宗义地指出立法目的是，“为了保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，保障电力安全运行，制定本法”。时过境迁，这个目的今天仍然重要，但已不是主要目的，或者说还有更重要的立法目的。
国家推行降碳、电改等多项重大改革，作为电力行业的基本法，《电力法》已不能适应电力发展新的形势和要求，与国家当前重大政策方向有一定偏差。比方说“为了保障和促进电力事业的发展”，如今业内不只关注电力行业，更是将电力行业放到人与环境的关系中去考察。再者，在新型电力系统下，投资者、经营者和使用者的身份发生了翻天覆地的变化，单一的身份变得多元、模糊，同一主体既是生产者也是消费者。
CPEM：检视现行《电力法》，与现状还有哪些偏离之处？
王学棉：西方学者从制度变迁的角度归纳了电力市场的四种运行模式，即垄断、购买代理、批发竞争、零售竞争。诞生于上世纪的《电力法》，带有垄断和购买代理的时代烙印。对于终端用户而言，只有电网企业一个垄断卖方，对于发电企业而言，只有电网企业一个垄断买方，电网企业扮演着统购统销的角色，成为发电企业与用户之间的唯一“中间商”。比如“第三十五条 本法所称电价，是指电力生产企业的上网电价、电网间的互供电价、电网销售电价。电价实行统一政策，统一定价原则，分级管理。”
从发展形势上说，在新一轮电力体制改革“管住中间，放开两头”的总体架构下，我国电力工业从“购买代理模式”向“批发竞争、零售竞争模式”过渡，电网企业的角色功能发生了变化，从“中间商”向“快递员”转变，电价也从补偿电力企业生产经营的定位被还原为引导资源优化配置的手段。电价分类多样，除上网电价、输配电价、销售电价之外，还有分时电价、两部制电价等引导电力消费和供给时空优化。而《电力法》中竞争性市场化体现不足，政府指导电价制度适用范围日益收窄。
CPEM：《电力法》和其他单行法有无脱节？
王学棉：最典型的《电力法》和《可再生能源法》的冲突。《可再生能源法》第十四条规定，国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。
新法优于旧法，按照2010年施行的《可再生能源法》，可再生能源发电由电网企业全额保障收购。但此处并未规定可再生能源发电主体须为“独立法人”。而《电力法》中规定，“具有独立法人资格的电力生产企业要求将生产的电力并网运行的，电网经营企业应当接受”。如今分布式发电方兴未艾，特别是户用光伏规模渐长，按照《可再生能源法》，似乎都应由电网企业收购，但电网企业现在不是唯一的购电主体，其用户也很有限，仍要求电网全额收购，与事实不符。再者，“两头放开”后，发电企业可以与用户直接交易、用户自身也可自产自销，电网企业作为唯一收购主体也与现状不符。
环环相扣
CPEM：《电力法》是根据以化石能源燃料为主的电力系统特点制定的，对新形势下新型电力系统建设考虑不足。我国能源转型迫切需要《电力法》等行业基础法律予以支持，现行《电力法》会否影响降碳目标的实现？
王学棉：目前电力行业的各项改革不是按照《电力法》向前推进的，而是按照政策向前执行的。虽然政策与法律有着密切的关系 ,但政策往往缺乏明确性、稳定性和系统性，缺少法律规范所具有的普遍性和国家强制性,权利与义务的规定不明确、不具体。相比之下,法律明确、具体，要求逻辑结构严格、统一、成体系。
政策是体现法律意志的临时性措施，但目前《电力法》中与电力体制改革不一致的规定被架空了，个别情况下政策取代了法律，甚至政策的效力比法律还高，说明该法在效力上不合法治精神。《电力法》暂无修订表面看，似乎不影响电力市场的建设进程，但实则损害了法治的严肃性和效力等级。《电力法》作为上位法对一些现实问题尚无明确规定，一定程度上制约了电力行业的健康发展，需要从立法层面加以规范。
CPEM：《电力法》修订的难点在哪里？为何进展缓慢？
王学棉：首先，《电力法》的上位法《能源法》尚未出台。2005年，国家能源领导小组办公室牵头成立了《能源法》起草组。2007年《能源法（征求意见稿）》面世，但未能进入全国人大。直至2016年11月，《能源法（送审稿）》修改稿才报送国务院法制办。2020年4月，国家能源局发布了关于《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》的公告。近几年《能源法》虽多次进入全国人大立法计划，近日国务院办公厅印发国务院2023年度立法工作计划也将其列入其中，但时至今日仍看不到在短时间内可以完成的迹象。能源法到底要解决什么问题不甚明晰，这也是多年来困扰能源法立法的核心问题。
这种情况下，若先修订《电力法》，待《能源法》出台，两者有出入之处，意味着浪费了宝贵的司法立法资源。第二，电力行业有些问题争论较大，比如说输配要不要分开、调度要不要独立？业内对电力立法思路、理念、原则等认识不一，如先改革后立法还是先立法后改革等这些问题还未达成共识。第三个利益难以协调，阻力较大。
CPEM：先下位法再上位法的立法路径可行吗？
王学棉：立法思路有几种，第一种是演绎式，先制定上位法，再制定下位法。《宪法》是我国根本大法，规定拥有最高法律效力。一切法律都是依据宪法制定的，宪法是一切法律的母法，我国现行的法律体系中，第一条均有这样的表达：根据宪法，制定本法。再比如《能源法》是《电力法》的上位法。第二种是归纳式，即先制定下位法再制定上位法，《民法典》即是典型。编纂《民法典》是对我国现行的、制定于不同时期的民法通则、物权法、合同法、担保法、婚姻法等进行全面系统的编订。其中，《婚姻法》自1981年1月1日起施行，粗略计算《民法典》的出台至少耗时四十余年。
还有一种立法思路，先地方后中央，最典型的就是《江苏电力条例》和《浙江电力条例》。2020年5月，《江苏省电力条例》正式颁布施行，这是全国首部规范电力事业发展全过程的地方性法规，旨在通过立法应对能源革命的需要，解决电力发展现实问题的需要。我国幅员辽阔，省区情况迥异，等地方法规全部制定再修订《电力法》，也不妥当。
谏言修订
CPEM：现行《电力法》的修改篇幅之大、理清明确的事宜之多应无异于重新立法。您对《电力法》的修订有哪些建议？
王学棉：最根本的首要任务是明确《电力法》修订的立法思路和及法律定位。电力行业是我国主要的碳排放领域之一，是实现碳达峰、碳中和目标的重点领域。《电力法》作为电力行业基本法，不能只着眼于电力行业的发展，要既重视电力行业的发展，又重视电力行业和环境的关系。
CPEM：在电力市场建设方面，现行《电力法》被诟病为“电力行政管理法”，认为其忽视市场经济对效率的提升和对消费者的保护，您怎么看？
王学棉：《电力法》在国家政企未分的体制背景下出台，在立法思路上以政策为导向，重行政手段轻经济手段，重行政干预轻市场调节，用户基本上没有选择权。由于售电主体单一且电价由国家确定，用户除了在用电时间上有大的自由外，在交易主体和价格上当事人没有自由可言。当用户的选择权增多，往往是对其利益的有力保护，市场经济正是提供更多选择权的机制。
在《电力法》的修改中，核心任务是处理好电网与其他电力市场主体的利益分配问题。《电力法》的修订应当改变以电网为中心的立法思路，既考虑自然垄断环节的特殊性，又考虑供应侧与需求侧的有序竞争和发展。为用户创造选择权，将选择权交给用户，是修订《电力法》，凸显市场经济的重要内容之一。
CPEM：现行《电力法》存在行政执法主体缺失、行政执法困难、违法处罚力度不足等问题。《电力法》修订如何完善电力监管和行业服务机制？
王学棉：电力体制改革已经将电力行业分为两大部分：即垄断的输电环节和竞争的发电、售电环节。监管的重头戏在输电这一垄断环节，需要通过专门立法明确监管主体、监管对象、监管手段、监管内容、法律责任等内容。对于竞争环节，主要通过市场自行调整，当市场失灵时，适用已有的《反不正当竞争法》《反垄断法》调整即可，无需专门立法。
电力行业是一个设备、设施密集的行业，且很多设备、设施都暴露在野外，容易受到破坏，因而需要立法给予专门保护。电力用户，不仅数量多，而且种类多样，各自的需求、掌握的电力知识差异巨大，需要提供的服务也存在差异。其中数量最多，电力知识欠缺的居民用户尤其需要提供用电服务。但服务的边界在哪里，与居民的物权如何协调等问题也急需立法明确。
本文是《中国电力企业管理》独家稿件，作者系本刊记者。
