规范风电场改造升级和退役，推动风电高质量发展
——《风电场改造升级和退役管理办法》解读
文/秦海岩 中国可再生能源学会风能专业委员会秘书长
2023年6月13日，国家能源局印发《风电场改造升级和退役管理办法》（下称《管理办法》），聚焦组织管理、财政补贴、上网电价、电网接入、用地保障、循环利用和处置等，着力做好政策衔接，填补了风电场改造升级和退役管理政策的“空白”，充分体现出国家主管部门持续加强顶层设计，通过健全政策体系促进风电高质量发展，助力落实碳达峰、碳中和国家战略的担当。
全力支持前期调查研究，提供政策参考。从2020年起，受国家能源局委托，风能专委会围绕风电场改造升级和退役开展了大量前期研究工作，基于丰富详实的历年装机容量统计数据和实地调研，全面梳理出国内风电存量装机规模、机组运行情况、存在的技术和政策难点、国内外关于风电机组退役和换新的政策体系等，对关键问题和建议进行了系统阐述，为国家制定相关政策提供参考。下面结合行业具体情况和政策内容，谈一谈我的理解和认识。
政策“及时雨”，润养新能量。进入“十四五”，我国风电退役换新市场规模呈现指数级增长之势。陆上风电机组的设计使用寿命一般为20年，据此测算，2023年退役机组达到980台，装机容量为54.6万千瓦；到2025年将达到1800多台，装机容量为125万千瓦；到2030年将超过3.4万台，装机容量约4500万千瓦。通过完善相关政策，做好这些机组的改造升级和退役工作，有助于保持风电整体装机规模相对稳定和持续快速增长，这不仅是实现国家可再生能源发展目标和“双碳”目标的客观需要，也是确保我国电力系统安全和稳定供应的必然要求。同时更应看到，早期风电场在资源、送出等方面具有一定优势，但受制于早期的技术水平，其所用的机组单机容量小、效率较低，导致部分项目的利用小时数低、经济性较差。且由于机组接近设计寿命、原制造厂家备品备件供应不足等原因，这些风电机组故障率升高，维护困难。通过采用技术更先进、可靠性更高的新机型加以替代，可以充分发挥原场址在资源和电网接入等方面的优势，提高风能资源和土地资源利用效率，提升项目经济性。从供应链的角度看，退役换新市场的规模正在迅速扩大，且它是一个不断循环的市场，风电场改造升级和退役的有序开展，将为风电设备制造企业打开巨大的增量市场空间，是产业可持续发展的重要引擎。在此背景下，《管理办法》的出台是针对行业发展所需的及时政策供给，意义重大。
明确补贴和电价政策，稳定收益预期。补贴与上网电价政策，是目前影响风电场改造升级决策的两个关键因素，也是业主最关注的内容。对此，《管理办法》提出，并网运行未满20年且累计发电量未超过全生命周期补贴电量的风电场改造升级项目，继续给予中央财政补贴，每年补贴电量按实际发电量执行且不超过改造前项目全生命周期补贴电量的5%执行。运行已满20年或已达到全生命周期合理利用小时数的项目，不再享受中央财政补贴资金。风电场改造升级所需要的施工时间计入20年的全生命周期年限。这相当于对风电场经改造升级后的补贴权益进行了“确权”，让企业在决策时有据可依。《管理办法》还规定，等容改造项目和增容改造项目补贴电量执行原批复上网电价，其他电量上网电价按照改造升级核准变更时的电价政策执行。明确的补贴和上网电价政策，增强了风电场改造升级后的收益确定性，有助于稳定投资者和资本市场的信心，也有利于企业进行准确的财务计算并通过资产证券化等方式解决资金问题。
统筹电网接入，确保网源协调。为有序推进风电场改造升级，《管理办法》要求电网公司根据省级风电场改造升级和退役实施方案，积极做好项目接入，及时受理，简化程序，主动服务。《管理办法》进一步提出，风电场增容改造配套送出工程改扩建原则上由电网企业负责。对于电网企业建设有困难或规划建设时序不匹配的配套送出工程，允许发电企业投资建设，建设完成后，经电网企业与发电企业双方协商同意，可由电网企业依法依规进行回购。这势必会加快风电场改造升级项目配套送出工程的建设，避免因送出工程建设滞后制约风电场的改造升级。此外，为了切实保障风电场改造升级项目的并网消纳，《管理办法》提出风电场改造升级原并网容量不占用新增消纳空间，鼓励新增并网容量通过市场化方式并网。
简化审批流程，便利项目开展。此前，风电场改造升级项目审批手续复杂繁琐，基本与新建风电场无差别，一方面，很大程度上影响了开发企业对风电场进行改造升级的积极性；另一方面，容易出现批复不及时问题，影响到项目工期，增加项目建设风险。对此，《管理办法》提出各级能源主管部门应针对风电场改造升级项目特点简化审批流程，建立简便高效规范的审批管理工作机制。此外，为保障项目用地，《管理办法》明确了对不改变风电机组位置且改造后用地面积总和不大于改造前面积的改造升级项目，符合国土空间规划的，不需要重新办理用地预审与选址意见书。上述各项简化手续措施，可以起到有效引导开发企业积极开展存量项目改造升级的作用，加快推进各项工作。
注重循环利用，明确主体责任。《管理办法》对废旧物资的循环利用和处置做出部署。伴随风电场改造升级和退役而来的是叶片等大部件的批量化处置问题。以叶片为例，预计到2025年我国退役叶片将产生接近5800吨复合材料固体废物，到2028年会达到7.4万吨。这部分固废的及时、恰当处置和回收利用，是风电产业长远健康发展的应有之义。对此，《管理办法》确立了责任主体，并提出推动相关标准和规范制定，培育壮大风电产业循环利用新业态，为加快健全风电场改造升级和退役项目废旧物资回收利用体系指明了方向。风电行业针对这一问题已经开展了相关工作并形成一定的基础。2021年，由风能专委会牵头，金风科技、中材叶片等公司联合成立了风电叶片绿色回收与应用联合体，共同编制回收利用标准，推动相关技术研发应用。业界相信，随着风电机组退役规模的迅速扩大，以及诸多技术解决方案的出现，叶片回收利用将具有更高的经济性，退役叶片必会得到妥善处置。
统筹推进风电场改造升级和退役管理工作，事关我国风电产业的可持续发展。《管理办法》直指业界核心关切，打出政策“组合拳”，为有序实施风电场改造升级和退役提供了政策保障，给予了行业更大信心，将助推风电产业保持高质量发展，为我国兑现应对气候变化国际承诺、保障能源安全、带动经济转型升级提供坚实支撑。
