摘 要：中国电力零售市场的监管仍然处于不健全不完备阶段。随着售电环节的快速放开以及增量配电业务向社会资本的有序放开，新兴的配售电公司既经营增量配电区域的配电业务，又与独立售电公司开展零售竞争，形成了纵向一体化的垄断市场地位，亟须对配售电公司及其关联售电业务进行不对称监管，以利于独立售电公司的生存与发展。分析了配售电公司区别于传统供电企业的业务特点与业务板块变化，结合具体业务分析探讨了配售电公司纵向垄断可能出现的资源补贴、价格歧视、非价格歧视等 6 类不公平竞争行为。随后，基于不对称监管理论依据，从财务、资费、供电服务、基础设施、业务隔离等 5 个方面设计了配售电公司及其关联售电业务的不对称监管框架及内容。
关键词：电力零售市场；配售电公司；独立售电公司；不对称监管；反垄断；配售电业务
（来源：中国电力 作者：张翔 1 ，洪笑峰 2 ，黄国日 1 ，韩士琦 2）
(1. 南方电网能源发展研究院，广东 广州 510663；2. 华北电力大学 电气与电子工程学院，北京 102206)
0 引言
2015 年印发的《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下简称9号文件）明确提出了“管住中间、放开两头”的体制架构，将电网公司的盈利模式由依靠“购销差价”变为收取过网费；与此同时，作为输配体制的探索，提出允许社会资本投资增量配电业务。
9 号文件的配套文件《关于推进售电侧改革的实施意见》进一步将售电公司分为电网企业的售电公司、拥有配电网运营权的售电公司和独立的售电公司。
拥有配电网运营权的售电公司（本文称为配售电公司）依据电力业务许可证（供电类）运营配电网，独家垄断指定区域内的配网运营业务；其自身或者关联售电公司又参与该区域用户的售电竞争业务，形成了网络运营与零售业务不分、垄断业务与竞争业务交叉的纵向一体化市场垄断地位。在充分肯定增量配电改革的制度创新的同时，也要看到其带来了更为复杂的零售市场竞争格局。传统电网企业和增量配电企业的售电公司都存在此种市场垄断地位，但由于政策针对传统电网企业的售电公司监管日趋严厉，而缺乏针对增量配电改革情境下新生的拥有配电网运营权的售电公司的探讨，因此本文将研究重点放在后者。
20 世纪 70 年代，美、英等国逐渐在铁路、电信、电力等自然垄断行业引入竞争，在这些行业经由垄断转向竞争的初期，美国麻省理工的知名产业组织理论专家 Rid Schmalensee 提出的不对
称监管备受各国政府管制机构推崇。不对称监管 [1]是指在自然垄断行业引入竞争的初期阶段，由于
在位竞争者相对新进入竞争者拥有网络资源、业务品牌、技术条件、市场份额、客户黏性等多方面优势，造成事实上的不公平竞争格局，政府管制机构针对在位竞争者以“抑强扶弱”的形式在管制上进行区别对待，制定削弱在位竞争者市场支配地位的倾斜性政策法规，扶持和保护处于弱势的新进入竞争者的监管策略。这种监管策略，与对称监管的“一视同仁”监管策略相比，能够有效地缩小在位竞争者与新进入竞争者之间的差距，培养良性发展的竞争市场。
中国的不对称监管主要实践于通信行业。通信行业自 1994 年放松管制、引入竞争以来，政府管制机构逐步实施不对称监管策略，最终培育出中国移动、联通、电信三足鼎立的通信行业全面竞争业态，促进了通信行业的充分发展 [2] 。
当前，中国电力行业同样处于放松管制、引入竞争的配售电改革阶段，相对缺乏竞争中性政策环境，加强对配售电公司的不对称监管，营造利于独立售电公司公平竞争的制度环境，意义重大。
在国际上，对配售电公司常采取不对称监管，包括采用财务分开、功能分开、法律分开、所有权分开 4 种网售分开措施 [3] ，辅以电力产业法 [4] 及垄断监管法案、行为规范、信息披露机制、交易审查机制等。文献 [5−7] 介绍了美国、澳大利亚、日本对配售电公司实施不对称监管的一些政策与内容。
当前国内在电力市场监管及配售电业务方面的学术文献主要集中在监管方法 [8-11] 、配售电运营策略 [12-14] 、零售市场建设 [15-16] 等方面，很少涉及配售电公司的不对称监管设计。而电力监管的实务则聚焦在中长期交易的市场秩序与市场力监管、电网企业的成本与价格监管方面，配售电领域也主要谈及拥有发电资产的售电公司基于电力交易特性的市场监管，而针对拥有配电网资产的售电公司基于网络特性的市场监管未足够的重视。本文在考虑中国的改革基础、政策要求、配售电业务及其变化的基础上，结合管制经济学及监管理论，探讨了资源补贴、价格歧视、非价格歧视等 6 类不公平竞争行为在配售电环节的具体体现，借鉴各国的配售一体不对称监管经验，设计了支持独立售电公司发展、针对配售电公司潜在不公平竞争行为的不对称监管框架。
1 配售电公司的业务特点
传统供电企业的职责是将电能通过输配电装置安全、可靠、连续、合格的销售给广大电力客户，满足广大客户经济建设和生活用电的需要。
供电企业不严格区分配电、售电业务，内部自主调配人、财、物，其主要业务板块见图 1。
零售市场放开的初期阶段，配售电公司进行一体化运营，此时配售电公司的配电业务与售电业务不进行实体性分开，公司作为整体和独立售电公司一样从发电厂批发电能并向中小用户销售，目前中国处于这一阶段。在监管政策健全后，配售电公司中配电业务应与其售电业务进行财务、功能分开 [17] ，此时配售电公司实体性分离为配电公司与关联售电公司，由关联售电公司进行购售电。为方便阐述，下文对配售电公司的配电业务统称为配电公司，对其售电业务统称为关联售电公司；在分析配电公司与其关联售电公司与独立售电公司的竞争行为时，将配电公司与其关联售电公司统称为配售电公司，见图 2。
由于配售电公司兼具传统供电企业的社会属性和售电公司的竞争属性，其业务比较清晰地呈现出配电业务和售电业务两类，具体如图 3 所示。
运行调度、规划建设、检修维护、信息管理、接入管理属于典型的配电业务；营销管理、结算收费、用电服务属于售电服务，交易管理是在电力市场交易下形成的新业务模块，反映了售电公司在批发、零售市场之间的中转及连接作用。
2 配售电公司潜在不公平竞争行为分析
稳定的监管政策必须建立在对市场主体行为以及导致其产生的深层次因素分析的基础之上，为此需要剖析配售环节的竞争行为。配售电公司和独立售电公司在零售市场竞争中，都会建立自身的产业经营链条，但由于地位不平等，配售电公司将会在配电、售电、用户 3 个层面之间，滋生出 6 类不公平竞争行为，如图 4 所示。
2.1 资源补贴
资源补贴产生于配售电公司垂直一体产业经营链上，配售一体公司的配电网运营业务与关联售电业务之间。占据垄断地位的配售电公司可以把配电网垄断环节收取的利润、占据的资源转移到关联售电业务，使得关联售电公司在产品及服务价格、质量上占据优势，甚至制定低于成本的倾销策略来抢占市场。
资源补贴体现在范围经济效应，此处的资源补贴不仅仅指价格、成本上的交叉补贴，还包括由于人事流动、品牌效应为关联售电公司带来的隐性补贴。具体体现在配售电公司的配电服务与关联售电业务在共同所有的管理支撑 5 个方面，如图 5 所示。
（1）财务资本。利用上游配电环节的利润补贴下游关联售电公司的业务活动。
（2）人力资源。将掌握用电特性和商业机密的员工调动到关联售电公司，或允许其成为售电公司顾问，从而提供信息、效率、业务衔接上的便利。
（3）物资管理。共享办公空间、公有财产、设备设施、信息系统和企业服务，将部分成本转移到配售电公司，降低关联售电公司成本。
（4）信息技术。将用户、电网运行等未公开且能造成不对称优势的数据传递至关联售电公司，降低其用户获取、电能计量、偏差考核等成本。
（5）品牌广告。关联售电公司采取相似的品牌、广告、网页、营销手段等一切能显示业务关联的宣传方式；为用户提供服务时，促销其关联售电业务。
2.2 价格歧视
价格歧视产生于配售电公司垂直一体产业经营链与其他社会资本产业经营链之间，即配售电公司对独立售电公司进行价格歧视。
具备配电网规划建设、接入裁量、网络信息、服务定价结算等优势的配售电公司对相同条件下的独立售电公司在交易价格、成本投入上实施差别待遇，刻意制造价格差异，使得下游的独立售电公司陷入竞争的不利境地。
（1）差异化成本。利用在规划设计方案审查方面的主导权，在售电公司自建工程及用户受电工程方面，提出高于国家或行业技术标准、规范的适用技术要求。
（2）差异化价格。在配电价格方面，利用政府价格上限管制的漏洞，为关联售电公司和独立售电公司提供不同的价格标准或价格套餐。此外，还可能搭配销售，迫使竞争对手购买并不需要的要素、功能设备或服务。
2.3 非价格歧视
非价格歧视产生于配售电公司垂直一体产业经营链与其他社会资本产业经营链之间，也即配售电公司对作为竞争对手的独立售电公司采取非价格歧视行为。
配售电公司采用信息不透明、供电自由裁量权等垄断市场地位，采用拒绝交易、附条件交易、差别对待、降低接入质量、设置信息障碍等方式，通过降低下游独立售电公司的电力产品及服务的便利度或减小用户对于下游独立售电公司的用能服务需求从而影响其盈利。
（1）运行调度。利用配电网运行计划管理权，通过有序用电管理、错避峰安排、综合停电计划为自身用户提供优先权，影响独立售电公司签约用户的生产生活及市场利益。
（2）规划建设。配合政府进行配电网规划时，提供不准确、不真实数据，引导配网规划朝着不利于独立售电公司用户电网接入，增加专用线路费用发展；对独立售电公司用户的受电工程指定设计、施工、设备材料供应等单位。
（3）检修维护。利用检修计划、事故抢修方案的自主裁量权，干扰独立售电公司用户生产活动，延迟事故后复电时间。
（4）信息管理。滥用信息优势，拒绝或不及时向独立售电公司及其用户提供营销管理、交易管理、用电服务所必需的电力设备设施、电力运行调度、用户负荷数据等物理信息及用户自身商业机密信息，造成其电力需求分析、产品设计困难。
2.4 拒绝接入
拒绝接入产生于配售电公司垂直一体产业经营链与其他社会资本产业经营链之间，即配售电公司对独立售电公司以及其他用户拒绝接入电网。
配售电公司利用规划不衔接、设计不合理、容量有限、影响电网安全运行、缺乏手续等理由，拒绝与其他售电公司签约、合作的用户接入电网、使用电网设施设备，从而让未签约用户转而选择其关联的售电公司。
2.5 客户锁定
客户锁定产生于配售电公司垂直一体产业经营链中，售电业务与用电业务之间，关联售电公司业务与其签约用户、保底服务用户之间，也即配售电公司限制这两类用户的售电服务自由选择权利。
配售电公司提高用户转换售电商成本 [18] 、增加或拖延转换手续、转换可能中断供电、诋毁竞争对手商业信誉等方式，使客户不易于转换到其他售电公司。
（1）营销管理。在计划用户转为市场用户或者市场用户转换代理售电商之际，增加转换障碍、质量风险、损害竞争对手的商业信誉，例如，拖延用户转换时间、以不能保证峰时用电拉闸限电、以用户增容或暂停使用变压器不办理、以不能保证用户用电质量，干扰用户对售电公司的自由选择。
（2）用电服务。在能效服务、用电服务等方面提供有较大成本的器件设备，并签订需要支付高额赔偿金、违约金的合同，致使用户难以转换售电商。
2.6 掠夺性定价
掠夺性定价产生于配售电公司垂直一体产业经营链与其他社会资本产业经营链之间，也即配售电公司对独立售电公司签约用户的侵略性定价行为。该定价方法首先制定低于成本的售电合同，促使竞争对手退出并广泛占领市场后，再重新提高合同价格以收回前期亏损的风险策略。例如，将售电合同价差、用电服务费用、增值服务费用降低到低于成本的水平，以低价倾销策略占据市场份额，促使提供类似服务的独立售电公司产生用户流失，利润减小，直至退市。随后该关联售电公司占据垄断地位，并将其服务定价提升至垄断水平，以弥补其低价策略造成的损失。
3 配售电公司不对称监管框架
3.1 理论依据
不对称监管框架制定的理论依据是自然垄断行业中在位竞争者因初始不对称地位或优势，形成相较于新进入竞争者的悬殊实力，具备采取不公平竞争行为进行“恃强凌弱”的动机。监管机构通过剖析在位竞争者的不公平竞争行为，有针对性地制定监管措施，以确保市场竞争有效性 [19] 。
通过梳理配售电公司的 6 大不公平竞争行为，可以发现：配售电公司垂直一体化经营配售环节，在自然垄断属性的配电业务与市场竞争属性的售电业务之间形成纵向市场力，排挤其他竞争主体，导致效率损失。配售电公司往往追求纵向一体经营，最大化规模效益，有非法利用市场优势地位攫取利益，“排他性竞争”的动机，影响独立售电公司参与市场的竞争效益。
为此，监管机构需针对不公平竞争行为相应地制定不对称监管框架内容，实施不对称监管，在一定时期内对配售电公司相关行为采取限制措施，同时强调对独立售电公司的保护措施，以确保独立售电公司的竞争活力。
不对称监管是市场结构管制、实现售电领域有效竞争的重要手段，基于公平原则和利益均衡原则，以形式上的不公平、“拉偏架”，矫正实质上的不公平，最终实现实质公平与形式公平的统一，降低整个配售电行业的利益损失。
3.2 监管内容
配售电公司的不对称监管内容及其对应防范的不公平竞争行为如图 6 所示。
3.2.1财务监管
财务监管（financial separation）要求对配售电公司内部的运营流程或功能实体进行独立财务核
算，通过规范各个业务单元之间的成本调配机制，实现配售业务的财务透明、成本清晰，加强电网财务管理的透明度，监管电网环节的合理投资。
财务监管旨在防范不公平竞争行为中的资源补贴。
（1）会计独立。配电公司及其关联售电公司应建立清晰明确的内部会计程序，保存单独的账单和记录。配电公司及其关联售电公司分别编制财务报表。
（2）费用分摊。监管机构制定成本分摊政策原则，配售电公司制定共有资产分配方案，将公司支持服务、办公室、员工、财产、设备、计算机系统、信息系统以及任何其他共享资产、服务或产品等合理分配到各公司；制定详细的内部成本分摊方案，对配电服务与售电业务进行成本归集和分摊。共有资产分配方案、内部成本分摊方案按照监管机构发布的财务分离要求及模板，上报并备案。
（3）关联交易及资产转移。配电公司及其关联售电公司之间产品、服务或资产的交易，定价应公平合理，应反映市场相同水平，并与第三方市场主体保持一致。输配电业务与售电业务之间的资产转移，必须经过通用的资产评估流程，进行公平公正的资产价格核定，并符合公平公正的招标流程。
3.2.2资费监管
资费监管通过设置默认服务 [20] 资费下限，限制配售电公司通过低廉的销售电价锁定用户，促进售电市场的用户流动性。通过设置保底服务 [21]资费上限，防止配售电公司索取用户在售电商切换或市场过渡阶段的高额电价，促进售电市场收费合理性。通过设置配电网过网费上限，限制配售电公司过度投资，减小其通过配电环节高额收费遏制售电竞争的现象。默认服务资费下限、保底服务资费上限和配电网过网费上限，分别防范不公平竞争行为中的价格歧视、客户锁定、掠夺性定价。
（1）默认服务资费下限。配售电公司针对默认服务用户的保底服务销售电价不应过低，以防止过多用户继续选择由其供电服务，而不转向市场购电。例如，美国德州推进售电侧改革时为1999—2002 年的默认服务电价设置了资费底线，即德州的住宅和小型商业消费者的销售电价降价幅度不能超过 6%，直到公用事业公司失去40% 用户后才放开价格管制。
（2）保底服务资费上限。配售电公司保底服务的销售电价要制定合理，通常应为居民销售电价的 1.2~2 倍，具体由地方政府价格部门制定，不得超额补偿其保底服务成本。在美国德州，保底服务电价设置为批发市场月度均价的130%~135% [21] 。
（3）配电网过网费上限。政府监管部门结合当地实际情况，参照其他同等区域类型的配电网络资费情况，设置配电网过网费上限。配售电公司的配电网过网费不得超出配电网过网费上限 [8] 。
3.2.3供电服务监管
供电服务监管强调非歧视原则，要求配电公司在相同情况下，应按照与独立售电公司相同的条款条件，与关联售电公司进行业务衔接；向关联售电公司提供的电力产品及服务应与独立售电公司保持的同等质量、可靠性、及时性。供电服务监管要求配电公司对市场主体提供公平服务，促进市场良性发展，旨在防范不公平竞争行为中的非价格歧视。
（1）营商环境平等。同等条件下，独立售电公司用户接电时间及成本、供电可靠性、年均停电时间和停电次数与关联售电公司总体一致。
（2）事故处理。独立售电公司停限电和事故抢修处理，同等条件下与关联售电公司总体一致。
（3）调度公平。需安排合理的线路改扩建、检修计划，确保合理的配电可用传输容量；制定合理的安全约束条件、边界参数、计算方法与方案，确保公平的调度方案。分布式电源并网接入后，独立售电公司及用户的分布式电源也需调度公平。
3.2.4基础设施共享监管
智能配电网、物联网、大数据发展将使配电网成为平台型、枢纽型的信息、资源共享平台，固定资产重复投资必将降低配售电业务的效率和收益。传统基础设施（变电站、线路）及新兴基础设施（智能电表、充电桩、智能逆变器）的共享可降低网络投资成本、增加业务价值、优化基础设施的分配和使用，并最终实现改善用户服务的目标。基础设施共享监管旨在防范不公平竞争行为中的非价格歧视、拒绝接入。
（1）变电站、线路共享。配电公司应按照电网接入管理有关规定以及电网运行安全要求，提供便捷、及时、高效的并网服务，如实向独立售电公司及用户公开变电站容量限制、线路扩容限制、配电网络约束限制依据等有关信息。
（2）智能电表、充电桩、智能逆变器共享。配电公司应实施共享机制，将与售电公司的交易管理、增值服务之间具有业务关联的功能共享、数据资源共享，促进包含售电公司在内的多主体需求侧管理、服务、交易机制。
3.2.5业务隔离监管
业务隔离（function separation）监管旨在要求配售电公司在组织架构、品牌营销、人员配置方面规范运营，并进行业务隔离，以限制配电业务与售电业务之间的非财务性资源补贴。
（1）组织分离。应将配电业务与售电业务独立分开，售电业务可以原公司剥离业务成立新公司，或者新成立公司注入资产的形式存在。
（2）品牌广告分离。关联售电公司在推广自身电力产品服务时，应当避免使用其母公司品牌来进行营销、推广，以便使用户不会推断出起关联性。配售电公司不得帮助其关联企业招揽业务。
（3）人事分离。应进行营销、用电服务、管理人员分离。除非紧急复电、检修等情况，人员之间禁止随意调动。一旦配电环节的员工成为关联公司的员工，需要确保过一段过渡时期才能调动。从配电公司调动到关联售电公司的员工禁止以歧视性或排他性方式使用从公用事业公司获得的信息。
通常情况下，配售电公司为应对业务隔离监管，需要提交合规报告。合规报告 [6] 是为了确保配售电公司逐步准备并适应财务及功能分离的公司章程，为监管机构判断其是否进行业务隔离提供参照，同时也明文规定了自身如何进行业务隔离。其列举了关联公司清单及业务范围，明确遵守监管框架规则的内部管控流程。其中包括：产品或服务的成本分摊机制或会计标准、除监管电价外其他产品或服务清单、信息披露流程与准则、处理售电公司或用户投诉的方法和补救措施等。
4 结论
电力零售市场是中国电力市场化的重要一环。鼓励社会资本参与竞争性售电业务，应规范配售电公司的市场竞争行为，方能促进电力市场的良性竞争，切实培育和促进售电公司健康发展。本文以增量配电业务改革派生出兼具配电和竞争性售电的配售电公司为背景，分析了配售电公司潜在的 6 种不公平竞争行为，总结国内外监管经验，从五大监管内容两方面探讨了针对配售电公司的不对称监管框架。
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原标题：配售电公司的不对称监管框架设计
