0引言
我国售电侧改革已进入全面提速阶段。2017年全国各电力交易中心公示的售电公司共计3298家，是2016年的7倍。与此同时，电力市场化交易电量也进一步扩大，2017年国家电网公司经营区域内市场化交易电量达到12095亿千瓦时，市场化交易电量占比达到31.2%。2018年国家电网公司预计经营区域内市场化交易电量将达到14万亿千瓦时。在市场主体和市场规模并行快速增长的情况下，我国电力市场建设将而临新的挑战。
（来源：电力法律人茶座 ID:dlflrcz 作者：李斯吾，周小兵）
近期，重庆市能源局建议某违反《售电公司准入与退出管理办法》规定、提供虚假材料的售电公司主动退出市场，尚未履行完成的购售电合同由国网重庆市电力公司提供保底供电，并按原合同约定条款执行。其中政府部门对售电公司的处理意见、指定电网企业启动保底供电服务的条件和保底供电服务内容引发了争议。随着市场竞争的激化和售电公司的优胜劣汰，未来售电公司退出市场由电网企业启动保底供电服务的事件或将频现，因此有必要针对保底供电服务开展相关研究工作，进一步完善我国保底供电服务启动机制，以保证市场公平，保障用户用电，规范售电公司行为，维护市场各方合法利益。
01
保底供电服务范围分析
从国际经验看，不同国家保底供电服务命名方式多样，含义偏重不同，但保底供电服务商的定义都具有相同内涵：当放开选择权的用户，在放弃选择权、原售电公司终止经营或由于各种原因无法找到售电商供电时，应由一家供电商承担最终供电责任，这家供电商被称为保底供电商。从各国保底供电服务相关规定来看，保底供电商通常由政府指定，绝大部分由原供电商承担。
我国电力体制改革相关政策文件中，也对保底供电服务的性质及内涵进行了阐述。又如《售电公司准入与退出管理办法》中指出：“当售电公司被强制退出，其所有已签订但尚未履行的购售电合同由地方政府主管部门征求合同购售电各方意愿，通过电力市场交易平台转让给其他售电公司或交由电网企业保底供电，并处理好其他相关事宜”。
基于国外实践经验和国内政策文件，可以对保底供电服务进行如下定义：在售电公司或配电运营商因终止经营或被强制退出市场而无力提供配、售电服务，且无法通过电力交易平台将原售电合同进行转让的情况下，政府指定电网企业或其他配网运营商对该售电公司或配电运营商向用户进行供电。被指定的电网企业或配网运营商应在保障电网安全和不影响其他用户正常供电的前提下，按照国家规定的程序、内容和质量要求与该售电公司或配电运营商签约用户重新签订合同，并按照合同约定进行供电。
02
保底供电服务时间分析
从保底供电服务的性质来看，保底供电是在特定条件下临时启动的特殊供电服务，是为避免用户因售电公司/配网运营商退出市场而出现无电可用的情况设立的过渡性保障措施，具有临时性、救济性的特征。因此应对保底供电服务时间予以明确，使选择市场化电力交易的用户在遭遇售电公司/配网运营商退出后，能及时进行调整并尽快重新参与市场化交易。
这一点在国际经验中也能得到印证，如美国德克萨斯州规定，当原售电商无法继续为用户供电时，由公共事业委员会指定的售电商(即保底供电服务商)以月度批发市场价格130%-135%的电价提供过渡性的短期服务，用户最终还需要寻找其他竞争性售电商。
目前我国电力市场化交易以中长期交易为主，因此保底供电服务的时间可以设定为售电公司/配网运营商退出电力市场之日起至下一个自然年的年末。这样可以确保用户有充分的时间进行调整，尽快参与到以年为单位的中长期交易或以月为单位的集中竞价交易中，也能尽量降低保底供电服务商的供电压力，确保其供电质量与供电安全。
03
售电公司退出市场行为分析
根据《售电公司准入与退出管理办法》中相关规定，可以将售电公司/配电运营商退出市场终止提供售电服务的行为分类，一是售电公司及配电运营商因自身原因自愿退出电力市场;二是售电公司因违反管理办法中相关规定而被强制退出。
售电公司自愿退出
随着电力市场竞争激化，售电公司将面临更大的经营压力。在“优胜劣汰，适者生存”的市场筛选机制作用下，部分售电公司可能出于减轻经营压力、降低公司风险、推动发展转型等需求，考虑停止售电业务，自愿退出电力市场，这是符合市场规律的行为。在不违反《售电公司准入与退出管理办法》中的相关规定时，售电公司可以向电力交易中心提交申请，自愿退出电力市场。
但售电公司在退出电力市场前，应履行完原售电合同中相应内容，在不能履行原合同时，应取得用户同意并保证能妥善处理用户用电问题。
售电公司自愿退出电力市场是负荷市场规律的行为，而不是突发性、临时性的行为。售电公司在退出电力市场前，具备能力履行完成已签订的售电合同，在不能履约的情况下，也具备足够的时间利用电力交易平台对合同进行转让。因此在自愿退出时，应充分利用市场条件完成对用户的售电承诺，而非直接启动保底供电服务，这样既能强化市场自洽机制，也能节约启动保底供电服务所需的社会资源。
配网运营商自愿退出
目前我国配网运营商多数为增量配电网运营商，其运营范围多为新兴工业园区、产业园、经济开发区等区域。当其运营区内出现入驻用户不足、用电量低于预期或发生大用户迁出等问题时，配电运营商将面临较大的经营压力，因此配网运营商也有自愿退出电力市场的可能性，类似于售电公司，配网运营商自愿退出电力市场也是符合市场规律的行为。在不违反《售电公司准入与退出管理办法》中的相关规定时，配网运营商可以向电力交易中心提交申请，自愿退出电力市场。
配网运营商自愿退出电力市场前，应履行完原配售电合同中相应内容，在不能履行原合同时，应取得其运营范围内售电公司及用户的同意并保证能妥善处理售电公司售电及用户用电问题。当配网运营商无法通过电力市场转让其配售电合同时，将由政府指定相关企业承担保底供电服务。
强制退出
当电力市场内的售电公司出现违背市场规律、违反市场交易规则、恶意侵犯用户权益等行为时，应被强制退出电力市场，以保障市场公平公正机制，保护用户合法权益。
根据《售电公司准入与退出管理办法》规定，当售电公司出现以下情形时，应被强制退出售电市场：隐瞒有关情况或者以提供虚假申请材料等方式违法违规进入市场，且拒不整改的;严重违反市场交易规则，且拒不整改的;依法被撤销、解散，依法宣告破产、歇业的;企业违反信用承诺且拒不整改或信用评价降低为不适合继续参与市场交易的;被有关部门和社会组织依法依规对其他领域失信行为作出处理，并被纳入严重失信主体“黑名单”;法律、法规规定的其他情形。
售电公司被强制退出电力市场后，政府将根据《售电公司准入与退出管理办法》中相关规定，对其进行处罚，并指定相关企业启动保底供电服务。
04
服务流程分析
在售电公司自愿退出、配网运营商自愿退出和售电公司被强制退出三种情形中，售电公司自愿退出时原则上不宜启动保底供电服务，应尽可能利用市场资源完成或转让售电合同，以节约社会资源。配网运营商退出市场且无法转让其配电业务时，以及售电公司被强制退出时，应启动保底供电服务，以确保用户的可靠用电。以下将结合《售电公司准入与退出管理办法》及一般市场规律对不同退出方式下相关服务流程的执行方式进行分析。
01
售电公司自愿退出
售电公司。根据《售电公司准入与退出管理办法规定》，售电公司应提前30个工作日向相应的电力交易机构提交退出申请。退出前履行完毕已签订的售电合同中相关内容;如不能继续履行已签订售电合同，应在退出前取得用户同意，通过电力交易中心将售电合同转让，由合同受让售电公司代为履行该售电合同。
用户。认同售电公司合同转让行为，可按照原售电合同内容接受合同受让售电公司提供的服务;不认同售电公司合同转让行为，可选择该供电区域其他售电公司供电，并向原售电公司提出赔偿。
电力交易中心。根据管理办法规定，电力交易机构收到售电公司自愿退出市场的申请后，应通过省级政府指定网站和“信用中国”网站向社会公示10个工作日，公示期满无异议后，为其办理退出市场手续。电力交易中心协助不接受售电公司合同转让行为的用户，重新选择其他售电公司。
02
配网运营商自愿退出
配网运营商。管理办法中明确指出，配网运营商自愿退出流程与售电公司相同，管理办法中规定，拥有配电网运营权的售电公司申请自愿退出时，应妥善处置配电资产。若无其他公司承担该地区配电业务，政府指定由电网企业接收并提供保底供电服务;配网运营商应按原合同约定，赔偿已签订合同的售电公司及用户因合同转让或启动保底供电服务而遭受的电价变化损失。
电力交易中心。管理办法中规定，电力交易机构收到配网运营商自愿退出市场的申请后，应通过省级政府指定网站和“信用中国”网站向社会公示10个工作日，公示期满无异议后，为其办理退出市场手续。
政府。配网运营商退出前无法转让其经营区域配电业务时，指定电网企业或其他配电运营商提供保底供电服务。确定保底供电服务实施主体后，向配网运营商经营区域内售电公司告知相关信息：
告知该供电区售电公司原配网运营商无法继续供电，以及停止供电时间;
告知售电公司默认供电商代为供电的起始时间;
告知配电价格将按政府核定的输配电价标准执行;
告知售电公司将重新签订保底供电合同。
确定保底供电服务实施主体后，向配网运营商经营区域内用户告知相关信息：
告知该供电区用户原配售电商无法继续供电，以及停止供电时间;
告知用户默认供电商代为供电的起始时间;
告知售电价格将按照政府规定的目录电价标准执行;
告知用户签订保底供电合同。
电网企业。根据管理办法规定，当配网运营商自愿退出后，经由政府指定电网企业提供保底供电服务;在保底供电服务期间接管配电运营商的运营权，并承担配电网运营成本;与售电公司及用户重新签订合同，约定保底供电服务时间、服务内容及收费标准。
03
强制退出
售电公司。售电公司因出现《售电公司准入与退出管理办法》中规定强制退出行为的，将被强制退出。
政府。第一，根据管理办法规定，政府应对强制退出的售电公司予以如下处罚：
电力交易机构三年内不再受理该企业注册申请，其法定代表人三年内不得担任售电公司的法定代表人、董事、监事、高级管理人员;
对当事人违法违规有关信息向金融机构提供查询服务，作为融资授信活动中的重要参考因素;
限制当事人取得政府资金支持;
对当事人申请公开发行企业债券的行为进行限制;
工商行政管理、总工会、行业协会等部门和单位在法定代表人任职资格、授予荣誉、评比先进等方面，依法依规对其进行限制;
按照相关法律法规进行处罚。
第二，指定电网企业启动保底供电服务。
第三，向用户告知相关信息：
告知该供电区用户原配售电商无法继续供电，以及停止供电时间;
告知用户默认供电商代为供电的起始时间;
告知用户也可以选择该供电区域其他售电商;
告知售电价格将按照政府规定的目录电价标准执行;
告知将与用户签订购售电合同。
电力交易中心。根据管理办法规定，电力交易机构应及时将强制退出的售电公司从自主交易市场主体目录中删除，同时注销市场交易注册，向能源监管机构、省级政府有关部门和政府引入的第三方征信机构备案，并通过“信用中国”网站和电力交易平台网站向社会公布。
电网企业。在保障电网安全和不影响其他用户正常供电的前提下，经政府指定，按照规定的程序、内容和质量要求向相关用户提供保底供电服务;与用户重新签订售电合同，约定保底供电服务时间、服务范围及收费标准。
05
价格标准分析
保底供电服务价格执行标准
电网企业履行保底供电服务时，与用户和售电公司之间是供用电合同关系，电网企业向用户供应的电能应执行国家目录电价标准，电网企业向售电公司提供的配电服务应执行电网企业已核定的输配电价标准。原因在于保底供电服务对象不仅是特殊的某一用户，而是面对可能存在市场机制失灵时的市场化用户，应具备普遍适用性，因此保底供电电价不应差别对待，而应适用目录电价和输配电价以示公平。
保底供电服务补偿机制
因保底供电服务启动的条件具有一定的随机性和临时性，可能会导致承担保底供电服务的电网企业产生额外支出、遭受临时购电造成的损失，以及承担其他运营成本的增加。电网企业可收集、整理相关证明材料与说明文件，就启动保底供电服务遭受的损失和增加的成本向政府要求合理补偿。如果申请通过，赔偿应由营业区域内所有未承担保底供电服务的配电运营商共同承担。
06
结论及建议
根据国际实践经验及国内政策文件，保底供电服务范围应为：在售电公司或配电运营商因终止经营或被强制退出市场而无力提供配、售电服务，且无法通过电力交易平台将原售电合同进行转让的情况下，政府指定电网企业或其他配网运营商对该售电公司或配电运营商向用户进行供电。
随着电力市场交易规模扩大，市场主体数量增多，未来市场各方关于保底供电服务的摩擦可能会增加。政府应积极出台相关文件，明确市场各方的权利与义务，确保保底供电服务机制的正常运行。
文章来源 I《中国电力企业管理》2018年第7期
原标题：保底供电服务启动与运行机制分析
