导读：核设施作为一种邻避设施，公众对其具有相当的恐惧而产生强烈的邻避情结。面对国内邻避活动的不断高涨，核行业要达成又好又快健康发展，需要从业人员了解邻避设施的特性，对相关邻避活动问题进行深入研究，探析邻避设施选址的困境及其成因，并借鉴国外经验，协助政府和企业应对核设施邻避问题的挑战。
（来源：中国战略新兴产业）
我国在经济、社会快速发展过程中，一些工业或公共服务设施为满足经济社会发展和公众生活需要而兴建，其中某些设施可能会对其周围的自然环境、公众健康与经济财产等造成损害，因此周边公众对其强烈抵制而导致邻避问题的产生。这些引发邻避问题的设施称为邻避设施。核设施作为一种邻避设施，公众对其具有相当的恐惧而产生强烈的邻避情结。
2016年，连云港核循环项目因公众的邻避活动而导致搁浅，在中国一些地区新建的核设施也屡次遭遇不同规模的邻避活动，因此面对国内邻避活动的不断高涨，核行业要达成又好又快健康发展，需要从业人员了解邻避设施的特性，对相关邻避活动问题进行深入研究，探析邻避设施选址的困境及其成因，并借鉴国外经验，协助政府和企业应对核设施邻避问题的挑战。
邻避问题受多方面因素影响
国外学者对邻避问题研究始于二十世纪七十年代末，厄黑尔于1977年首次提出了“邻避”（NIMBY，NotInMyBackYard，不要在我家后院）的概念。邻避的内涵可以概括为拟建邻避设施周边公众出于维护自身利益或某种价值观(如反核主义者)采取的集体行动，来达到阻止邻避设施在自己所在社区修建的目的。这些行动包括各种体制内或体制外的手段和方式，如政治请愿、诉讼、听证会、游行、罢工等。早期邻避设施选址是个纯粹的技术问题，主要由技术专家主导进行科学论证，但随着民主化浪潮高涨，公众参与公共决策的诉求增加、渠道增多，因此一些国家不断改进选址模式，进行了较为成功的实践探索。
西方国家学者从选址策略、政策工具、影响邻避活动强弱因素等方面进行了广泛研究，并进行了20多年的实践，得出了一系列值得借鉴的经验。
选址策略：西方国家早期采用了称为“决定-宣布-辩护”（Decide-Announce-Defend，DAD）模式的选址策略，主要特征是为了避免公众反对，采用专家决策的秘密封闭选址策略。但随着各种邻避设施选址失败案例越来越多（包括核行业美国尤卡山项目、英国高放库项目等），各国开始了反思，提出了两种新的选址策略：“市场或交易型选址”和“自愿/参与/伙伴关系”（Engage-Deliberate-Decide，EDD）。“市场或交易型选址”方式是通过市场机制，以经济激励、补偿来促成社区对邻避设施的接纳；“自愿/参与/伙伴关系”方式以充分的公众对话和辩论基础上的自愿选址为特点。
政策工具：所谓的政策工具主要指政府和企业决策者使用的一系列方法以确保邻避设施的成功兴建。当前西方国家邻避设施选址采用的政策工具主要有影响缓解政策和经济补偿这两种方式。
影响因素：国外的研究表明邻避问题的强弱与9个方面的因素相关：
补偿方式；
相关方对设施的风险认知；
选址决策策略；
设施运营者的被信任度；
成本收益不均衡造成的“公平性”；
设施本身需求度；
个人的社会压力；
公民责任心；
个人社会经济因素。
这些因素中“个人社会经济因素”、“公民责任心”和“个人的社会压力”属于设施决策者（政府/企业）无法影响的客观存在。“补偿方式”和“公平性”属于政策工具作用的范围，而“设施的风险认知”、“选址决策策略”、“相关方对设施的风险认知”、“设施本身需求度”是4个与企业或政府活动相关的影响邻避活动强弱的主要因素。
过于依赖DAD选址策略部分项目的社会必要性也待商榷通过对江门核燃料产业园、彭泽核电、连云港核循环等案例研究结合国内其他行业案例分析（如厦门、宁波、大连PX项目），并与国外经验进行比较，可以发现我国邻避问题有如下几个明显的特征：
一是，我国邻避设施选址基本都采取了DAD模式。受传统项目投资体制的约束，反式荷兰拍卖等市场交易型选址方式与“自愿/参与/伙伴关系”（EDD）方式在国内没有开展的先例。
二是，迫于追求GDP的压力，地方政府在项目选址过程中扮演了运动员（招商引资）与裁判员（对项目审查）的双重角色，公众质疑政府的独立性和公正性。
三是，企业重视与地方政府和行业主管部门的关系维护，对于公共关系维护较弱，在面对公众的邻避活动中处于被动的地位。
结合西方学者的研究框架，从与企业或政府活动相关的“设施的风险认知”、“选址决策策略”、“相关方对设施的风险认知”、“设施本身需求度”四个因素来看，国内邻避设施选址有如下特点：
第一，从“信任度”这个因素来看，当前我国地方政府和部分行业主管部门的公信力下降，公众对政府的不信任严重影响了邻避设施公众沟通的效果。环保部门在发展部门面前话语权不够强，形成了公众对于环评走形式的印象。同时，无论是中央企业还是地方企业在公众中形成获益者的形象，企业安全事故不断，各种丑闻充斥着媒体，较差的企业形象导致部分公众沟通效果不佳。
第二，从“选址决策程序”这个因素来看，我国过于依赖DAD选址策略。根据国外研究成果来看，只有以新加坡为代表的模式（集权结合高效而严格的监管）才适宜使用这一策略。从程序本身的技术性角度来看，一些选址活动中存在着违规的情况，递交审批的文件存在虚假内容；部分选址活动没有考虑跨越行政区域的影响；选址程序执行中的不公正都成为邻避活动支持者反对项目的理由。
第三，从“设施的风险认知”这个因素来看，我国公众对核电发展的接受性和支持力历来明显偏低，特别是福岛事故发生后，核电安全成为关注热点，公众对于核电的可接受性更急剧下降。此外，公众沟通需要长期持续才能起效，短暂的公众沟通可能起到反效果。
第四，从“设施本身需求度”这个因素来看，我国的部分项目存在选址决策科学性问题，以厦门石化和彭州石化的案例为例，根据环保部门的评估，这些厂址属于选址不当，不符合环保标准。从设施修建的社会必要性来看，部分项目来源于当地GDP增长的要求，是否符合当地真实的社会需求和民生需求并未进行深入研究，引起公众反对在意料之中。
▲近日广西防城港核电有限公司披露，防城港核电一期工程两台在运机组保持平稳运行，多项安全和业绩指标达到世界优秀水平，2017年全年实现上网电量117.8亿千瓦时。
除了共性问题核设施面临
其他行业所没有的困境
工程性措施：工程性措施的核心是保证执行严格的安全标准。虽然我国以核行业为代表的部分行业的安全标准比照国际标准建立，具有较高的安全裕量，但我国很多企业包括大型企业在内，部分项目设计建筑施工质量差，同时生产运行中屡次发生大型安全生产事故，经过各种媒体的广泛报道，导致公众对企业严格执行安全标准的可靠性持怀疑态度。此外，一些外部灾害导致的事故，如福岛核事故，也让公众怀疑相关行业安全标准是否足够。
制度性缓解：在现行体制下我国较依赖DAD选址策略。为了应对这种模式的弊端，地方政府采用了一些如发放宣传册、听证会等公众沟通方式进行缓解，但收效不太明显。相关法定公众参与活动反而引发和加剧邻避活动（如江门龙湾项目）。主要原因在于对于危险邻避设施的公众沟通难度估计不足，提前量不够，沟通的范围也过于局限在小范围居民中间。
经济性补偿：我国当前的经济补偿主要着眼于土地相关的征地补偿，对于因设施的负外部性造成的潜在风险的补偿尚未形成一种系统的评价体系。很多项目倾向于事后补偿，如核保险等措施，较少系统性分析和考虑其他类型的补偿手段。例如因靠近高危险邻避设施引发的地产价值折损，人员心理影响等因素。
特殊性困境：我国核设施除上文所讨论的共性因素外，其自身还面临一些其他行业所没有的困境。首先，公众长期对核技术存在广泛的误解，社会舆论对核设施形成了污名化倾向。一些媒体的错误报道，使公众将核武器与民用核设施混为一谈，夸大核事故后果。
其次，核设施由于选址直到最后建成的审批周期长，部分厂址没有得到行政机构或企业强有力地保护，导致后续邻避问题的发生。
而且，核设施建设可能面临跨行政区域的影响。现行选址建设模式下，项目业主一般只与项目所在地的省市政府进行密切沟通，与受影响区域的省市政府较少进行直接沟通。
亟需改善公众沟通的方式方法
鉴于当前我国邻避问题的现状，建议我国在核设施选址过程中逐步采用如下策略。
一是，加快在市场交易型选址方式与“自愿/参与/伙伴关系”（EDD）方式上的研究，充分吸收国外经验的基础上，逐步开展相关试点积累相关经验。
二是，制定核设施公众沟通的标准化策划方案，如包括沟通的社区范围、社区沟通具体步骤、意见收集方法、意见评估方法等，委托专业机构对设施选址每一阶段得到的公众反馈进行跟踪分析，并提出风险点和对策。
三是，当前各种选址研究专题报告文本普通公众较难以理解，建议将各种选址研究专题报告转化为公众能理解的文本，同时环评及各种选址专题报告逐步全文向公众公开。
四是，行业层面能够统一策划，在国家主流媒体和地方主流媒体投放宣传片、公益广告，各核电集团合作开展去核设施“污名化”运动，引导公众正确认识核电。与各大众媒体保持长期合作沟通，经常性与媒体从业人员沟通，加强对媒体从业人员核相关知识的培育，定期或不定期发布有利于核行业正面宣传的信息。
五是，当前国内开展了公众对于核安全认知度的问卷调查，但从样本年龄分布和地域分布两个维度来看，样本的代表性有限。由于我国幅员辽阔，不同地区人口结构和社会经济因素不同，导致其对核设施及各种政策工具的态度和认识也有一定的差异。因此，建议集合行业的力量，在结合传统调查方式基础上充分运用移动互联网和大数据在内的现代技术手段设计合理的调查方法，在厂址（包括潜在厂址）所在行政区域开展具有广泛代表性的大样本调查，形成全国性数据库并进行全国范围内的比较分析，使企业能够从邻避的角度进行风险评价。
六是，在企业层面，对于意向厂址所在地，组织成立专职沟通小组，挨家挨户地拜访社区居民，讲解兴建核设施的目的和益处，希望附近居民能感受到企业的诚意。鼓励和支持公众对厂址选址和建设过程进行监督。
七是，企业组织专门队伍对潜在厂址区域的公众进行调研，初步评估公众对设施负外部性的关注焦点。根据调查结果策划有针对性和详细的经济补偿方案，并通过与公众或利益相关方进行非正式沟通获得反馈。
八是，行业或企业层面对各备选厂址保护状况进行定期勘查，并出具定期跟踪报告，组织开发公众沟通的评估标准，并推动相关同行评估工作的开展。
（作者单位：环保部核电安全监管司）
原标题：核设施 = 危险? 如何才能去除这被误解的污名 | 前沿观察
