2015年12月31日，国家发改委、环保部、国家能源局联合印发《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》(下文简称《意见》)。这个《意见》的出台，标志着我国第三方治理燃煤电厂污染开始有法可依，标志着第三方治理燃煤电厂污染将步入法制的轨道，这既是我国环境保护法律法规体系的一个完善，也是我国下大气力治理环境污染的一个重要举措。
无论是国际上，还是在我国，电力工业的能源结构主要还是以燃煤为主，一些发达国家直到目前为止，主要电力来源也没有完全摆脱对燃煤电厂的依赖。在我国，对燃煤电厂的依赖更是明显，特别是近几年又有一批燃煤电厂建成投产或在近两年陆续投产。在我国发电领域占比很高的燃煤电厂是我国污染物排放中的“重点行业”，其在为国家的电力供应做出巨大贡献的同时也给环境治理带来了压力，因此强化对燃煤电厂的污染治理已成为环境治理体系中的一个必需给予重视的方面。
据悉，国家早在2007年开始的为期三年的燃煤电厂烟气脱硫特许经营试点工作已取得成功，到2010年，国家发改委联合环保部在电力行业开展试点火电机组容量已达到2400万千瓦。截至到2014年底，我国采取第三方治理方式运行的烟气脱硫特许经营规模约9700万千瓦，脱硝特许经营规模约3300万千瓦。《意见》也对第三方治理燃煤电厂污染作了四个有利于的总结，即有利于提高燃煤电厂污染治理工程建设质量;有利于污染治理设施稳定达标运行;有利于引进社会资本、缓解电力企业环保设施建设资金压力;有利于发挥环境服务公司的专业优势、促进环保服务业持续健康发展。
以前，在没有开展第三方治理燃煤电厂环境污染时，就环保企业来说，从事脱硫脱硝业务是一个“求助”燃煤电厂给自己“活源”的“市场攻关”活动。电厂不点头给你这个“活源”，环保企业也只能是“干着急”。由于电厂对脱硫脱硝的认识程度不同，把治理污染放在附属的地位上，有时免不了一再拖延治理的计划安排。对那些从事脱硫脱硝业务的专业化环保公司来说，燃煤电厂的脱硫脱硝业务则是企业的主营业务。开展第三方治理燃煤电厂环境污染试点以来，促进了专业的环保公司的进一步发展，促进了环保公司更加具有专业化的技术、稳定的企业团队和丰富了专业化技术运用的经验，从对治理的管理、工程技术和环保项目的运营等全方位提供更为可靠保障。以此来看，第三方治理是燃煤电厂减少污染可进一步推广应用的治理手段，应该用法制的手段继续实施推广，《意见》为此制定治理的目标。到2020年，燃煤电厂环境污染第三方治理服务范围进一步扩大，由现有的二氧化硫、氮氧化物全面扩大至废气、废水、固废等环境污染治理领域。
治理领域的扩大无论是对政府监管、还是环保企业从事第三方治理，还有燃煤电厂为治理所花费的管理成本和责任成本，治理难度加大，治理成本提高，再加上治理监管的范围扩大，应该说压力来自多方面，受压的单位都需要投入更大的精力、财力和治理能力，其最终的收获是燃煤电厂污染治理工作将会是一次新的质的提升。对政府来说，治理难度加大，一方面治理领域增大，监管难度增加;另一方面治理范围的扩大说明需要控制排放的企业数量增加，推动更多企业主动治理，这将加大政府治理压力，从而面临较大的治理困难。对电厂和环保企业来说，治理范围扩大，需要投入更多的资金进行治理，需要提高对第三方治理的认识，并积极采取措施推动治理。而对环保企业来说，掌握和研发更多的集成技术也是迫在眉睫，只有满足对燃煤电厂大范围治理污染的技术要求，才能为燃煤电厂提供更好的服务。
第三方对电厂环境污染的治理需要更多的投入，《意见》在这方面也提出了方向要求，2020年燃煤电厂环境污染第三方治理服务方面的社会资本更加活跃，资本规模进一步扩大。鼓励社会资本进入燃煤电厂环境治理，以保证治理资金的落实。第三方治理相关法规政策进一步完善，对第三方的环保企业的技术能力和企业实力也提出了要求，要不断提高环境服务公司技术水平能力，形成一批能力强、综合信用好的龙头环保企业。
《意见》还对燃煤电厂如何选择为其提供环境服务的公司，也提出了建议。《意见》建议其宜采用公开招标或竞争性谈判方式确定具有独立法人资格的环境服务公司。无论是公开招标，还是竞争性谈判，都要求燃煤电厂不得自行设定地域条件及其他带有歧视性的条件，更不得低就高用，找不符合要求的公司参与治理，通过竞争性方式，选择那些技术水平好、信用程度高的企业参与治理，并确定合理的治理投资额度及项目最终收益水平，才能避免和杜绝高价低质、低价低质的恶性竞争出现。燃煤电厂可将环境服务公司的服务能力与质量、技术水平、实施方案、业绩、融投资能力、信用等要素列入招标资格条件，这样才能科学考察第三方企业是否具备可信赖的施工能力和治理条件，也就有了一个基本的合乎法规要求条件的参照。
另外，《意见》中对燃煤电厂第三方治理经营模式做出要求，主要分为两种：一是特许经营模式。燃煤电厂按约定价格，以合同形式特许给环境服务公司，由专业化的环境服务公司承担污染治理设施的投资、建设(或购买已建成在役的污染治理设施资产)、运行、维护及日常管理，并完成合同规定的污染治理任务。二是委托运营模式。燃煤电厂按约定的价格，以合同形式委托专业化的环境服务公司承担污染治理设施的运行、维护及日常管理，并完成合同规定的污染治理任务。
特许经营模式对于二氧化硫治理水平，促进环保技术进步和环保产业发展起到了积极作用;委托运营模式在技术上规范化、融资途径上灵活性高。但是第三方治理过程中，在现行环境保护法律、法规框架下实施第三方治理，电厂仍需承担环保风险和安全责任，安全责任和环保风险边界延长，承担主体责任，使得对第三方治理过程中的间接管理的责任加重了。另外，第三方治理环保公司税负较高，在一定程度上影响了电厂和环保公司的积极性。所以，完善第三方治理燃煤电厂环境污染的政策法规完善，仍然要走一段探索之路。
对此，《意见》表示，未来将通过价格、财税、融资、奖励等措施支持相关政策的落实。具体包括：积极推进地方政府制定出台地方环保热价政策;给予第三方治理项目在增值税、企业所得税等优惠政策;鼓励银行业等金融机构在贷款额度、贷款利率、还贷条件等方面依据项目及合同给予实施第三方的环境服务公司优惠;鼓励商业性融资担保机构为环境服务公司提供融资担保，支持符合条件的主体通过发行企业债券募集资金;对实施第三方治理，达到相关环保标准要求的燃煤电厂，在领跑者、机组竞赛等方面给予优惠政策。第三方治理燃煤电厂环境污染的有关方面在争取获得政策、资金、税收、奖励支持应努力探索，符合国家政策的要求，就应进入“高速路”，搭上“顺风车”，通过政策扶持和自身努力，实现燃煤电厂环境治理取得实质性的突破。目前投资治理燃煤电厂环境污染的第三方服务公司的资金来源于银行、企业、社会资本。未来在融资方面主要还是从两个渠道入手：银行贷款和商业性融资。
第三方治理燃煤电厂环境污染的全面落实自然离不开政府监管，据介绍，国家发改委会同国家能源局负责指导全国范围内的燃煤电厂第三方治理活动，推动第三方治理顺利开展;国家能源局在履行电力行业管理的同时，积极推动第三方治理工作;环保部将负责对全国实施第三方治理的燃煤电厂进行环境监管。在这方面可以进行探索，监管的主体范围还应扩大，比如由行业协会、咨询公司和其他政府委托的社会机构或组织参与监管。
原标题：我国第三方治理燃煤电厂污染步入法制轨道
