两会期间，全国政协委员、国家审计署原副审计长董大胜向媒体透露，很大部分的央企境外资产，基本上从未进行过审计。一席话，将央企境外资产的监管问题推至风口浪尖。
3月17日，国资委发布公告称，国有重点大型企业监事会将对集中重点检查项目、境外国有资产检查项目进行服务采购招标。原本一项历年的常规举动，却因此前“央企的境外资产处于监管真空”言论受到空前的关注。
央企境外资产真的游离于审计之外吗?国资委对央企境外资产的监管究竟做了哪些工作?企业观察报记者对此采访了央企高管、国资委专职监事以及业内专家等权威人士，详细解读央企境外资产监管十年探索路。
境外国资监管始于十年前
“其实，从国资委成立开始，在对央企进行整合的同时，国资委对境外资产也同步进行了分类监管，并逐步制定了一系列针对境外资产、境外产权、境外投资等方面的管理办法，给‘走出去’企业规定了一些具体的监管措施。” 国家行政学院研究员张春晓告诉企业观察报记者。
早在2005年，中航油新加坡公司巨亏事件结束以后，国资委就对境外国有资产监管开始了调研工作。彼时，考虑到境外情况比较复杂，涉及全球很多国家，政治经济环境各不相同，国资委与相关部门组成联合调研组，一方面对国有企业的境外管理体制进行调研，摸清国企对境外企业的管理情况;另一方面分赴国企境外资产比较集中的国家和地区，了解海外经营情况、管理体制以及与境内体制的对接情况，外派人员的管理、待遇及诉求，驻在国的政治、经济、法律、投资、税收规定等各方面情况。
2006年9月8日，国资委、商务部等六部委正式实施《关于外国投资者并购境内企业的规定》，后改为2009年6号令。
2011年，《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》(简称《境外资产监管办法》)出台，这被看做是国资委加强境外监管的标志性事件。时任国务院国资委财务监督与考核评价局局长、现任国资委总会计师的沈莹接受媒体采访时表示：“《境外资产监管办法》首次提出落实管理责任、严控重大事项、规范特殊业务和推动企业管理，这正是为了推动境外业务规范运作，推动央企建立和完善境外业务的统一监督管理体系，提升国际化经营水平。”
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据企业观察报记者了解，“调研时间长，覆盖面宽、起草难度大”的《境外资产监管办法》，突破了好几个“第一个”。如，第一次分别明确了国资委、中央企业(含集团总部和境内投资单位)、境外企业三个层面的职责，并强调集团总部对全集团境外国有资产履行监督管理职责;第一次明确由中央企业监管境外企业资金账号，中央企业实行资金集中管理和资金全面预算管理，集团对境外企业资金进行监控，境外企业开设资金账号报集团批准等。
与《境外资产监管办法》同时颁布实施的另一个文件则是《中央企业境外国有产权管理暂行办法》(简称《境外产权管理办法》)。
据国务院国资委产权局人士介绍，《境外产权管理办法》的出台也极其不易。国资委利用离岸公司红筹上市情况调查、多次境外考察和调研、多次境内专题研讨，历时7年研究起草该办法，并15易其稿，才最终形成《境外产权管理办法》。
2012年5月1日，国务院国资委又颁布了《中央企业境外投资监督管理暂行办法》(以下简称《境外投资监管办法》)。
《境外投资监管办法》与2011年发布的两个办法一起，构成了国资委对中央企业境外国有资产监督管理的制度体系。
央企境外资产利润超千亿
“说4.4万亿海外资产游离于审计之外，确实以偏概全了。以我们企业为例，每年除了常规的结算审计，还会加强专业管理。毕竟涉及境外，两地的会计准则等可能会有差异，我们集团会派去更多、更专业的团队。可以说，我们对境外企业的监管超过了境内企业。”一家商贸央企的高管向记者透露，去年，集团因为在审批过程中发现存在较大风险，叫停了其香港分公司上百亿的投资项目。
中建总公司一位高管告诉企业观察报记者，作为最早从事国际工程承包的承包商，中建总公司对境外资产、产权、投资等，早就形成了一套行之有效的监管办法，针对不同的区域、不同的项目，实施不同的监管细则并落到实处。据该高管介绍，央企一般都有专门管理海外市场的相关机构或部门，对海外企业或海外重大投资项目进行专项管理。例如对合并报表的审计，除了企业自身，还有第三方机构审计。
据企业观察报记者了解，近两年，国有重点大型企业监事会年度工作会上，相关负责人都会对境外资产检查情况作专门报告，探索国有企业“内外共治”监督机制，以及境外国有资产监督检查方法的课题研究成果。
2014年底召开的央企负责人会议上，国务院国资委主任张毅表示，2014年中央企业境外经营单位资产总额、营业收入和利润占比分别达到12.5%、18.7%和10.6%。
据国资委一位专职监事透露，央企境外资产虽然没有境内资产规模大，但是利润贡献并不比境内资产差。这几年央企境外利润总额超过千亿元。
境外资产监管难题多多
“海外企业规模扩大，投资项目增多，产业链条延伸，通过国有资产监管，制定的办法更加具体。” 张春晓认为，这些管理办法提高了海外国有资产的运行效率，也降低了国有资产的流失风险，比较有效地实现了国有资产的保值增值。但是与国内的国有资产监管相比，仍存一定差距。由于区域不同，文化特点、政治背景、法制环境各不相同，海外各种不可预测的情况时有发生。所以，一种监管方法不可能适应在不同国家的企业监管。
“无论是信息的获取还是监管的渠道，境外资产的管理都要比国内复杂得多。”国资委研究中心许保利向企业观察报记者表示，仅通过合并报表的监管远远不够。但如果真正深入到每一个国家和地区，无论是人力、物力，还是财力，显然无法满足现实需求。
另一个广受诟病的难题则是审批。以境外投资为例，一个重大投资项目，通常需要通过国资委、商务部、发改委等几个部门的审批。对此，多个央企高管感慨“境外投资不容易”。
去年12月，国资委研究中心主任楚序平在“国企改革：探索与前瞻”论坛上讲了这样一个事例。2005年，五矿公司向相关审批部门申请，以20多亿美元收购加拿大有色金属巨头诺兰达公司。但是，该部门的审批人员端坐在高楼深院，认为这个项目风险很大，可能亏损，没有批准。结果导致已经进入独家谈判阶段的收购失败。第二年，诺兰达公司的价值上升到50多亿美元。五矿公司因此痛失了一个跨越式发展的良机。对此，楚序平呼吁相关部门简政放权。
“如果没有实地考察就作出风险预判，显然很容易让企业错失投资良机。但是，如果每一个企业、每一个项目都需要各个部委监管到位，则牵涉到资金、人力等多个成本问题。”上述商贸央企高管由此总结，“境外资产有太多复杂的因素。管好了，绝非国资委一家之功;如果没管好，也不是国资委一家之过。”
分类监管亟待细化
新一轮的国企改革大幕早已开启。其中，一个重要的核心就是强化监管。如何进一步强化对走出去的国有企业的监管，是目前国资监管的一个重要任务。针对央企境外资产监管难题，张春晓认为，应该分别从资产、人、制度等方面进行监管细化。
首先，需要对境外企业进行分类管理。此前，关于央企功能界定分类方案的初步意见已经形成。按照方案，央企将被分为公益保障类、特定功能类和商业竞争类，且不同类型的央企未来的改革方向也各有重点。
张春晓认为，对走出去的企业同样需要进行有效分类。应该根据不同行业、不同类别的企业，制定不同的监管细节。同时，根据“走出去”国家的法律特点、文化特点，制定更有针对性的监管措施，给出更加具体的实施细则。
其次，要强化对人的监督。要让纪委、监察、审计、监事会等各自的功能与“走出去”企业的产业链条匹配起来，和 “走出去”人员匹配起来。尽快从制度规范特别是从“走出去”企业立法的角度去思考。进一步完善已有管理办法，从法制层面对走出去的企业进行更加规范化的监督和管理。此外，还要充分利用现在的互联网技术，借用信息化网络来监管。
许保利认为，国外也不乏大量“走出去”企业，中国可以学习国外优秀的监督模式，如监事会制度。借鉴国外优秀的监事会制度，完善对央企境外资产的监管。
针对境外审批难题，有央企高管呼吁，应给企业松绑，进一步简政放权。
“简政放权不是不审批，而是要集中审批。把报批过程中的无用功取消，由一个专门的机构实行综合审批监管。”张春晓建议。
原标题：央企境外资产监管难题待破
