改革开放三十多年，我国经济社会发展的成就是有目共睹的，但与此同时，也付出了沉重的资源环境代价。面对自然资源消耗日益严重的态势及出现的经济飞速发展和资源日益紧张之间的矛盾，对作为以自然资源为课税对象资源税进行改革已经是大势所趋。现行的《中华人民共和国资源税暂行条例》虽然在2011年9月经过了修改，但仍然与飞速发展的国民经济不适应。对于煤炭行业，国家税务总局从2004年起，逐步提高煤炭行业的资源税单位税额，而与之相应的改革方案几经变革，仅在2010年6月在新疆进行资源税改革试点，涉及原油和天然气两大资源，二者资源税实行从价计征，税率均为5%。新疆资源丰富，很多资源出自新疆，先行在新疆试点，这也意味着，我国酝酿数载的资源税改革正式拉开大幕，由此将给新疆乃至全国的产业运行和经济结构调整带来深远影响。
一、哈密地区煤炭资源概述
哈密以“西域咽喉，东西孔道”，“吐鲁番的葡萄，哈密的瓜”而享誉世界。自古以来，人们习惯用这样一些溢美之词形容哈密所处的位置以及当地主要物产。哈密地区位于新疆维吾尔自治区最东端，地跨天山南北，下辖巴里坤县、伊吾县及哈密市，总面积15.3万平方公里。 哈密地区煤炭资源丰富，全区预测资源量5708亿吨，占全国预测资源量(45500亿吨)的12.5%，占新疆预测资源量(18000亿吨)的31.7%，居全疆第一位，在全疆煤炭资源开发中具有举足轻重的地位。哈密地区煤炭资源品种多、易开采，具有“三低一高”的资源赋存条件(低硫、低灰、低瓦斯，高发热量)，适合建设亿吨级煤炭生产和深加工基地。哈密地区地理位置优越，交通便利，是内地连接新疆、中亚地区及南北疆的重要通道，也是“疆煤东运”、“疆电外送”的桥头堡和重要枢纽。
二、哈密地区各矿区煤炭资源情况
哈密地区煤炭资源主要分布于境内的山间或凹陷盆地内，哈密地区境内天山以南分布有沙尔湖矿区、大南湖矿区、三道岭矿区、野马泉矿区;天山以北自西向东分布有巴里坤矿区、三塘湖矿区和淖毛湖矿区。
(一)沙尔湖矿区 沙尔湖矿区位于鄯善县东南约100km(注①)、哈密市西南约150km处，隶属乌鲁木齐市鄯善县和哈密地区哈密市管辖。矿区东西长约70.2km、南北平均宽约18.1km，面积约1271km2(注②)(其中鄯善县境内551km2、哈密市境内753km2)。矿区累计预测及查明资源量680亿吨。 其中：查明资源量175.8亿吨，占预测及查明资源总量的25.85%。
(二)大南湖矿区 大南湖矿区位于哈密市南84km处，隶属哈密市南湖乡管辖，矿区东西长237.5km、南北平均宽约23.8km，面积约5653km2。矿区预测及查明含煤面积2490km2，累计预测及查明资源量640亿吨。 其中：其中查明资源量148.3亿吨，占预测及查明资源总量的23.17%。
(三)三道岭矿区 三道岭矿区位于哈密市西84km处，行政区划归哈密市管辖。矿区东西长23.4～38.9km、南北宽9.4～20.5km，面积为663.41km2。矿区预测及查明含煤面积370km2，预测及查明资源量21.47亿吨。 其中：查明资源量13.20亿吨，约占预测及查明资源总量的61.5%;预测资源量8.27亿吨，约占预测及查明资源总量的38.5%。
(四)野马泉矿区 野马泉矿区行政区划归哈密市管辖，矿区面积约800km2。矿区预测及查明资源量15.3亿吨。其中查明资源量0.4亿吨，约占预测及查明资源总量的2.6%。
(五)巴里坤矿区 巴里坤矿区位于巴里坤县城北西方向100～160km，行政区划属巴里坤哈萨克自治县管辖。矿区东南～北西长100km、北东～南西宽10～20km，面积为1245km2。矿区预测及查明含煤区面积236km2，预测及查明埋深1000m以浅煤炭资源量18.28亿吨。 其中：查明资源量7.25亿吨，占资源总量的39.67%;预测资源量11.0287亿吨，占资源总量的60.33%。
(六)三塘湖矿区 三塘湖矿区位于巴里坤县以北约110km的三塘湖盆地西部，行政区划属巴里坤哈萨克自治县管辖。矿区东西长约227km、南北平均宽约28km，面积约6582km2。矿区内预测及查明含煤面积4147km2，累计预测及查明资源量1009亿吨。其中：查明资源量7.13亿吨，占预测及查明资源总量的0.71%。
(七)淖毛湖矿区 淖毛湖矿区位于伊吾县北约100千米处，行政区划隶属哈密地区伊吾县淖毛湖镇管辖。矿区东西长约112km、南北平均宽约20km，面积约2242km2。矿区预测及查明含煤区面积1240km2，预测及查明资源量130亿吨。其中：查明资源量34.2亿吨，占预测及查明资源/储量的26.31%;1000m以浅预测及查明资源量97.86亿吨，约占矿区预测及查明资源量的75.3%。
(八)煤化工方面，广汇新能源在伊吾淖毛湖一期120万吨甲醇、84万吨二甲醚项目总投资预计需要67亿元，2007年该企业已投入基建资金3亿多元。最终该项目将形成600万吨甲醇、400万吨二甲醚的总体规模，同时配套2500至3000万吨煤炭生产能力;潞安集团在沙尔湖矿区也开辟了一片面积达80平方公里，该集团计划在那一带建设1000至1500万吨规模的配套煤矿，然后以煤炭为原料，上马240万吨甲醇、80万吨烯烃项目;青海奥凯矿业在野马泉一带建设的60万吨煤焦化项目，汇友公司在巴里坤建设的60万吨焦硫联产项目，以及香港金山集团拟开发的煤层气项目;新疆广汇新能源有限公司煤化工项目、新疆鸿业化工投资有限公司2万吨粗酚精制、15万吨中油加氢，清华紫光8亿标方煤制天然气项目、煤-烯烃项目、煤基多联产和煤层气项目，中国平煤神马集团100万吨/年煤焦油深加工综合利用项目，昊华骏化20万吨三聚氰胺、80万吨合成氨、100万吨尿素项目。
(九)煤电方面，国投哈密能源开发有限责任公司2×66万千瓦电源项目、国电哈密能源开发有限公司2×100万千瓦电源项目、国网能源哈密煤电有限公司大南湖电厂2×100万千瓦电源项目、华能新疆能源公司哈密公司2×66万千瓦煤电一体化项目、潞安新疆煤化工(集团)有限公司2×100万千瓦煤电项目、重庆能源新疆煤电有限公司2×66万千瓦电源项目、华电新疆发电有限公司哈密分公司伊吾淖毛湖2×100万千瓦电源项目、大唐新疆能源开发有限公司巴里坤2×100万千瓦电源项目、中电投新疆哈密能源有限公司巴里坤2×100万千瓦电源项目、华电哈密电厂(与中煤哈密能源公司合作)2×100万千瓦电源项目、河南煤化哈密电厂2×100万千瓦电源项目、中平能化集团巴里坤2×100万千瓦电源项目。华电新疆发电有限公司哈密分公司四期2×35万千瓦热电联产项目、中煤能源哈密有限公司2×33万千瓦低热值煤电项目。
三、2009年至2013年哈密地区煤炭产量情况
2009至2013年哈密地区规模以上企业煤炭产量9294万吨。其中2009年为1052万吨，同比增长32%，增产255万吨。2010年为1269万吨，同比增长21%，增产217万吨。2011年为1756万吨，同比增长39%，增产487万吨。2012年为2244万吨，同比增长28%，增产488万吨。2013年为2973万吨，同比增长33%，增产729万吨。(煤炭产量变化情况见图1)
四、2009年至2013年资源税征收情况
1. 2009至2013年哈密地税共征收资源税76534万元，占税收收入总额的8.3%。征收煤炭资源税25958万元，占资源税总额的33.9%。占税收收入总额的2.8%。(哈密地区2009-2013年税收、资源税及煤炭资源税比重见图3)
2. 2009至2013年哈密地税共征收煤炭资源税25958万元，其中2009年征收1641万元，同比增长629.3%，增收1416万元;2010年因政策变动征收3483万元，同比增长112.2%，增收1842万元;2011年征收4864万元，同比增长39.6%，增收1381万元;2012年征收6475万元，同比增长33.1%，增收1611万元;2013年征收9495万元，同比增长46.6%，增收3020万元(见图2)。2009和2010年煤炭资源税增幅如此之多，原因为国家自2009年3月1日起对新疆煤炭资源税进行政策调整，煤炭资源税单位税额由每吨0.3元调整为每吨3元，形成增幅较大。
五、煤炭资源税征收现状、存在问题、改革趋势
1.征收现状 对于煤炭行业，资源税是其应纳的重要税种。现行资源税税法中规定只对原煤征税，对洗煤、选煤和其他煤炭制品不征税，但对其加工所用的原煤照章征收资源税。对于连续加工前无法正确计算原煤移送使用量的煤炭，可以按照加工产品的综合回收率，将加工产品实际销量和自用量折算成原煤数量，以此作为课税数量。原煤应税数量是外销或自用的数量。国家根据各地煤质、地质条件等的不同，对各省煤炭资源税税率采取区别制订，税额为0.3～8元/吨，应纳税额=课税数量×单位税额。
2.存在的问题 目前我国资源价格形成机制没有反映资源的需求稀缺程度和供求关系，也不能反映环境污染造成的外部成本。我国现行的资源税征收依据不合理，属于从量定额征收的产出税，这种征税模式正是导致采富弃贫浪费行为的根本原因之一。相关数据表明,全国煤矿平均资源回采率约40 % ,资源富集地区小煤矿资源回采率仅为15%左右,这就意味着,一座储量为1000万吨的煤矿,仅开采了150万吨就被废弃。煤炭资源税税额偏低而且长期不变，不能将资源级差收入及时足额转化为国家税收，使煤炭采掘企业利润水平因资源自然条件的差异，不能反映其真实经营成果，使利润分配失去合理基础。不能利用价格手段激励节能，降低了煤炭开采业的进入门槛，煤炭企业无序生产现象严重，不利于国有资源的合理开发利用和有效配置，也带来了严重的环境问题。
3.改革趋势 国务院在发布的《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》中提出修改现行煤炭资源税计征办法，从以销量为基数计征改为以资源储量计征，征收方式由从量征收改为从价征收，征收标准按照销售收入一定百分比计征。
六、煤炭资源税改革应注意的问题
1.明确计税依据 明确煤炭资源税的计税依据对煤炭资源税改革是非常重要的。出于资源开采过程中促使企业节约开采、提高回采率的目的，按照资源储量计征资源税是更加合理的，但会存在不少技术和管理上的困难。这就需要。
2.谨慎斟酌税率的制定不同的税率形式各有利弊，需要仔细研究选择适用的税率形式，确定税率水平。煤炭资源税改革一个很重要的出发点和目的就是要将煤炭资源开采的社会成本内部化，解决由于煤炭资源开采给经济社会带来的环境破坏、水土流失等诸多负面影响，即外部性问题，体现可持续发展理念。税率定得过低，达不到煤炭资源税征收和改革目的，依然无法解决煤炭资源开采的负外部性;定得过高，超出了煤炭资源开采企业的负担能力，企业开采资源就会亏本，企业为了自身的利益会抬高边界品位，从而导致新的“采富弃贫”现象。因此科学合理的税率设计尤为关键，既能实现资源开采的外部成本内部化，又不至于负担过高使纳税人亏损。
3.公平资源税税收收入分配
我国许多地方是依靠资源才得以生存和发展的，而在资源开发过程中，往往伴随着环境损失，对土地和水资源的严重破坏。煤炭资源开发也不例外。资源税可以为地方政府提供恢复生态、治理环境所需要的资金。煤炭资源税改革后，乃至资源税整体改革后，让利于地方，则有利于地方政府有效开展环境治理和生态保护。
七、煤炭资源税改革对我国煤炭企业的影响
随着《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》的提出，对煤炭资源税的改革已经提上议事日程，其计征办法已经初具雏形。由于目前有相当多的煤炭企业享受现行从量征收煤炭资源税带来的诸如降低成本、提高经济效益等好处，因此煤炭资源税改革必将对煤炭企业产生深远影响。
1.煤炭资源税改革会改变煤炭企业低成本高回报的不合理状况
从量计征的弊端非常明显，价格越高征收率越低，企业利润与资源税税负成反比。从价计征后有哪些主要区别呢?从价计征是定率征收，是按照煤炭销售的价格、按照一个比率来进行计算，税额=金额×税率。也就是说，煤的市场价格越高，缴的税也就越高。从价计征的优势主要体现在两个方面，首先，有利于进一步促进税制完善，理顺资源产品税费关系，遏制当前矿产资源过度开采和低效率使用的局面，促进产煤区资源节约型社会的建立。其次，有利于资源产区生态环境的保护和民生的改善，确保地方政府在煤炭资源开发中所得税收收入与需承担环境恢复与补偿的责任相匹配。
如果煤炭资源税打破原有的从量征收改为从价征收，随着煤炭资源价格的上涨，煤炭资源税也随之水涨船高。从这一点看煤炭资源税改革将打破目前煤炭企业以较低资源税成本，换取较高的资源收益，使煤炭资源价格上涨带来的大部分利润收入囊中的不合理现状。
2.煤炭资源税改革会促使煤炭资源更多的向优势能源企业集中
资源税属于地方税，由于资源税过低，地方政府收益过少，资源丰富的地方往往会鼓励企业就地加工以提高产品附加值，增加政府的财政收入，但这并不是有效的资源利用模式，相反在一定程度上加剧了行业盲目重复建设，导致产能过剩。这种现象同样出现在煤炭行业，对煤炭行业的发展产生了不良影响。而通过资源税改革后，地方政府从中直接受益，企业也会吸取低水平重复建设的教训，行业投资过热的状况会在一定程度上得到抑制。同时，为了将来发展的需要，必然会使得一些企业通过兼并、重组、资产收购等方式联合开发利用资源，从而一些处于行业优胜地位的企业将进一步扩大生产空间，促使资源更多的向优势企业集中。
3.煤炭资源税改革能促使煤炭企业改变发展方式
煤炭是我国的基础能源。当前，随着我国经济的强劲增长，但如何能在现阶段高速增长的同时也能保持以后若干年时间的高速增长便显得越来越重要，要做到这一点，就必须考虑到我国子孙后代的发展需要，必须切实实施好可持续发展工程，不能再以中国廉价劳动力、廉价资源生产出大量低附加值的产品，却把污染留给本土让国人受害，而必须提高产品质量和档次，争取更会赚钱更多地赚钱，造福国人。煤炭作为我国基础能源，对我经济发展提供动力，更是处在非常重要的位置上。因此，如今煤炭价格回落，进行资源税从价计征改革后的影响基本限于煤炭行业，相对可控，因此当前是实行煤炭资源税改革的恰当时机。从价计征煤炭资源税的确对短期经济有一定的负面影响，但对资源和环境以及产业结构的调整具有积极影响。
资源税是地方税种，煤炭资源税从价计征后，不论税率如何确定，无疑会大幅增加地方财政收入，相当于中央财政利益对地方财政的让渡。从地方政府角度而言，目前煤炭资源税从量计征，在地方税收中占比较小，如改为从价计征，煤炭资源税收将大幅上升，成为部分地区主要税种，将大大增强地方财力。
(哈密地区地税局 杨瑞江 鲁平王艳和 刘新华)
原标题：煤炭资源税改革探析
