日本是如何治理大气污染的

日本是如何治理大气污染的他山之石可以攻玉。当我们热议英国是如何从伦敦烟雾事件中走出来、美国是如何解决洛杉矶光化学烟雾事件的时候，日本防治大气污染的经验教训更值得我们借鉴文

日本川崎不管走到哪里，城市总是像水洗过的一样干净，天空也总是瓦蓝瓦蓝的。3月19日，在日本神奈川县川崎市环境综合研究所，记者听到泽村正彦、北村裕一、小村弘里等科研人员说，在晴朗的日子里，可以从这里直接看到100公里外的富士山。他们的自豪和骄傲，溢于言表。

然而，在上世纪六七十年代，川崎曾经是日本污染最严重的城市之一，当年密集的冶炼厂、石化厂排放大量废气、废水和粉尘，使得这里的天和海都发红，市民天天咳嗽，皮肤也很粗糙。经过一二十年的努力，川崎市恢复了碧水蓝天，其环境治理的经验引得全世界的人纷至沓来。2008年，时任中国国家主席胡锦涛到访过这里，考察了川崎生态城的废塑料回收利用设施。

不仅仅是川崎，日本作为一个在第二次世界大战以后快速发展起来的工业化国家，在经济高速发展的过程中，也产生过不少环境污染问题，爆发过“水俣病”“痛痛病”等世界著名的污染事件。但日本较好、较快地解决了严重的污染环境问题，现已成为工业化国家在环境保护方面的一大典范。

日本的大气污染曾经也很严重

1945年日本战败后，十年重建，经济复苏，从1955年开始，到70年代初，日本进入了前所未有的经济高速增长时期。50年代后半期的实际经济增长率为8.8%，60年代前半期为9.3%，到60年代后半期更上升为12.4%。与此同时，能源的消耗也日渐加大。从1955年到1964年，日本的能源消耗量约增长了3倍(换算成石油，从1955年度的5130万吨增长到1965年度的14580万吨)，能源的主角在十年间也由煤炭转为石油(1955年度能源消费中煤炭占49.2%，石油占19.2%;1965年度煤炭占27.3%，石油占58.0%)。

伴随着高速的工业化和不断增加的能源消耗，日本也产生了严重的大气污染和其它形式的环境污染。1950年开始，户市(现在的北九州市)受排烟危害的地方妇女会就展开了反污染示威。1955年，东京虽制定了《防止排烟条例》，但在高楼鳞次栉比的市中心，一到冬季从采暖锅炉排出的黑烟，使市民很难看见太阳。

自1955年起，四日市地区成为在日本最早进行沿海联合企业型开发的区域，从1959开始陆续开工投产的各工厂企业都排出废弃废水，到1961年就引发了“四日市哮喘问题”。在与联合企业相邻的盐浜地区，由于恶臭，中小学校即使在炎热的夏天也不能开窗户上课。

在千叶县的京叶联合企业、冈山县的水岛联合企业、名古屋市南部地区等新建工业地带，污染也同样严重。1962年投产的水岛联合企业，到1964年就发生了由于排烟而使草木枯萎的事情。

在川崎、尼崎、北九州等地，由于新建大型发电厂、石油精炼厂等新厂，大气污染进一步恶化，引发了市民的慢性支气管炎和支气管哮喘病。从氧化炼铜炉排出的红烟使得太阳变成了红色;烟雾导致能见度降低。1964年9月，发生在富山市的化工厂氯气泄漏事故，导致包括市民在内的5131人中毒。

1968年，政府正式认定，熊本的新日本氮肥株式会社(TISSO株式会社的前身)和新泻的昭和电工株式会社的排水是产生水俣病的原因;三井金属矿山株式会社的排水是“痛痛病”的原因，从而明确了这些健康损害是由于工业污染所致。

制定、完善、严格执行法律

不断严重的大气污染和其他环境污染使日本国民和政府都认识到，他们当时的经济增长与环境保护是严重对立的，这种局面必须改变，否则将严重危害到日本人的健康和生存。“即使为了工业发展，也绝对不允许污染发生”，这样的口号越来越深入人心，国民反污染的舆论急速高涨。

日本的第一部空气污染控制法是《煤烟排放控制有关法律》，于1962年12月正式生效。日本将环境污染称为“公害”，1967年，日本制定了《公害对策基本法》，并在1970年的“公害国会”上进行了大规模的法律修订和新法制定。此届国会修订的《公害对策基本法》和《防止大气污染法》，成为日本大气污染对策的最重要的法律基础。

1970年，日本公布(或修改后重新公布)了14项有关公害的法律，除《公害对策基本法》和《大气污染防止法》外，还包括《道路交通法》《噪音管制法》《废弃物处理法》《下水道法》《防止公害项目费企业负担法》《防止海洋污染法》《有关人体健康的公害犯罪处罚相关法律》《农药管制法》《防止水质污浊法》《自然公园法》《有毒物及剧毒物管理法》。

1971年，日本成立了环境厅，各都道府县、各市町村也都设置了政府环保机构。这些法律和机构，形成了直到今天仍高效运行的治理公害的框架。1993年，日本通过了《环境基本法》，对有关治理公害和保护环境的法律进行了进一步修改完善。

从《公害对策基本法》发展成为《环境基本法》，标志着日本的环境政策的基本思路发生了重大转变。不仅是城市生活型的大气污染和水质污染问题，还有其它领域，如废弃物、化学物质引起的对环境损害的风险问题、自然及生态系统的保护问题、生物多样性和全球变暖等问题，都是《环境基本法》和基于该法的环境基本计划的基本目标。这部法律把环境作为一个整体来考虑，要求在循环、共生、参与及国际合作四项原则下，使社会经济活动最大程度地减少对环境造成的负荷。

立法后，严格执行法律也非常重要。1970年后，日本的地方公共团体兴盛起来，每年提出大量的公害意见，都能得到政府的及时回应和依法处理。1970年地方公共团体提出的公害意见合计59467件，其中大气污染12911件，水污染8913件，土壤污染67件，噪音、震动污染22568件，地基沉降11件。之后逐年增高，到1972年达到21576件。此后，开始下降，到1979年，降到14591件，大气污染在许多地方都得到了比较好的治理，空气质量明显改善。

1955-1973：最终实现了工业“脱硫”

日本的大气污染对策，大致可划分为两个时期，前一时期是从1955年至1973年。这一时期由于在沿海大规模建设联合企业，致使能源政策由煤炭向石油转移，也造成大气污染类型从以粉尘型为主转向以硫氧化物型为主。为了“脱硫”，日本政府制定规则，指导工业界引进低硫原油，规划和引进重油脱硫装置、引导民间革新和投资于排烟脱硫装置等的污染管理技术，使工业发展造成的大气污染在短期内得到较大改善。

当时的污染对策体系的主要内容包括：一，依据《公害对策基本法》针对工业界制定污染物排放控制标准;二，为恢复环境、补偿损害和控制污染的目的，对工业污染源收费，形成了具有日本特色的污染者负担原则;三，设置环境厅作为一元化的行政部门，依据上述法律和原则赋予其环境方面的规划、立项、执行的责任和权力。

从1970年起，日本开始实行全国范围内的防治污染对策。除了制定环境质量标准(1969年2月)、实施排放控制(K值控制规定从1968年12月第一次制定，到1976年9月第八次修订，1974年以后制定总量控制规定)之外，在民间也采取了诸如燃料的低含硫化、向LNG(液化天然气)燃料转换及安装烟气脱硫装置等诸多对策。这些措施使大气中的二氧化硫浓度的年平均值在1975年下降到与环境质量标准值相当的0.02ppm(日平均0.04ppm大致相当于年平均值0.02ppm)水平。经过不懈努力，在经济上没有受到严重影响的情况下，日本最终实现了工业“脱硫”。

1974年以后：汽油无铅化

后一时期，是1974年以后，汽车排放尾气叠加在众多工厂、作业场所的排放之上，以氮氧化物等为主的城市生活型大气污染成为新的罪魁祸首。后一时期仍沿袭了前期针对固定污染源采取的对策，而对于汽车尾气排放，通过制定每辆汽车的排气标准(单个排放源限制)、开发汽油车的排放气体控制对策技术等措施获得了成功。

对汽油的无铅化处理，其实在前一时期也在做，1965年，在通产省的工业结构审议会下设置了汽车污染对策分委员会。根据对策分委员会的讨论结果，通产省发布通告，从1970年1月开始强化汽车汽油加铅量的限制，同时，在日本工业标准(JIS)中将加铅量的最大限值从0.8cc/l改为0.3cc/l。此外，汽车污染对策分委员会研究了与无铅汽油有关的阀座衰退(Valve seat recession)问题，还设置了无铅汽油推进协议会。到了后一时期，通产省于1974年正式确定汽油无铅化对策，从1975开始生产无铅汽油，从1977年起开始生产适合无铅汽油的车辆，并解决了阀座衰退问题。另外，高级汽油也于1987年左右被无铅化。四乙烯铅能够有效提高汽油抗爆性能且经济上有利，在日本市场上曾被广泛使用。

随着1973年的第四次中东战争、1978年的伊朗革命和1990年的海湾战争导致世界石油市场出现危机，日本采取积极的节能措施和推进新能源的政策，加快了工业结构从重工业为主向机械组装、信息等工业方向的转化，其结果是削减了工业部门的大气污染物排放，在节约能源、利用新能源的同时，也有效改善了空气质量和环境。

“川崎方式”在全日本推广

川崎先于日本政府采取了治理公害的措施，1960年，《川崎市公害防止条例》公布施行。1968年，采用大气污染集中监视装置，确立对二氧化硫等有害气体的连续监视体制。1969年，制定《关于对因大气污染造成的健康危害的救援措施规则》，开始施行对受害者的救援。1970年，与市内39个工厂签订《关于防止大气污染的协定》，这些协定的治理标准比国家法律更高，强化了发生源对策。

川崎市以这些工厂中硫氧化物分配量在5 m3N以下的5家工厂以外的42家工厂为对象，设置了污染源遥测器，强化了硫氧化物的监测。公害监视中心通过在市内设置的18个监测站，连续监视大气环境的污染状况。另外，以大型工厂为对象，通过发生源大气自动监视系统施行自动监视。

这些监测到的环境数据，市政府通过电视台、互联网、市政府企业网和市政府内的大气环境监测仪，广泛向社会公布，保证市民的知情权、监督权、建议权、参与权，提高市民的环保意识。由此形成强大的民意压力，也使得企业对防止公害进行了更积极的投资。

当地企业开发了各种防止公害技术和专门技术，符合了严格排放的标准。在企业内部培育了持有防止公害相关资格的技术人员，奠定了公害对策的技术基础。对发生的污染物质，企业采用“末端处理”技术：采用了除尘装置、脱硫装置和脱硝装置去除废气中的污染物质;提高了重油脱硫处理能力;对于火力发电等的燃料，从重油转换为不含硫的液化天然气;开发和采用清洁生产工艺，改进制造工艺本身，在实现环境改善的同时，开发了经济性优异的新型环保技术;采用节能技术实现了有效燃烧。

1972年，川崎市公布了重新修改后的《川崎市公害防止条例》，采取总量规定的办法，建成公害监视中心，并与8家工厂签订了协定。协定的主要内容为：制定防治大气污染计划，处理大气污染紧急情况，定期制作燃料使用量及其硫磺含量等的报告。1976年，川崎市再次领全国风气之先，制定和颁布了《川崎市环境影响评估条例》，要求企业在工厂新址的规划和计划阶段就要拿出防止公害的环保对策。

通过总量控制，川崎的大气污染有了根本性的改观，这一行之有效的方式也被称为“川崎方式”，在全日本推广。总量控制的思路是：市政府独立设定必要的排放总量，再根据这一目标值设定各地区的排放量;对各地区的排放量设定，为获得科学性依据，将污染源位置以及排放量等污染源信息与气象模型化，通过大气扩散模拟试验，应用环境浓度进行推算。1974年，川崎市实行硫氧化物以及粉尘总量排放基准。1978年，实行氮氧化物总量排放基准。从2000年起，作为粉尘的代替，实行粒子状物质的一揽子总量控制基准。

从上世纪70年代后期开始，川崎市与附近9个都、县、市合作，采取了柴油汽车的运行管制及低公害汽车的普及等对策，使得汽油无铅化得以实现。

随着人口增加和经济发展，垃圾量以每年近5%的速度增加，逼近了焚烧处理能力的极限，川崎市于1990年发出《垃圾紧急事态宣言》，为推进垃圾减量和回收利用，采取了各种措施，收到了良好效果。川崎市建立了垃圾的每日收集、全量焚烧系统，成为垃圾处理先进城市。从2009年开始，政府希望市民每人每天排出的垃圾减少50克，垃圾焚烧总量每年削减8万吨，将废弃物的温室效应气体排放量削减35%。这一号召得到市民的积极响应，连续几年都完成了任务。

从2003年起，川崎市针对PM2.5以及粒径2.5-10μm的颗粒PM(2.5-10)在市内的6个基地进行连续监测，分析浓度和各种颗粒所带的碳、离子和金属成分。在2009年制定的环境标准中，川崎市要求对细颗粒物(PM2.5)等采取防控措施。

川崎对未来的构想

川崎市面积为144平方公里，到2014年1月1日止，人口145万人(居全国第9位，连续10年人口增加率全国第一，其中华人华侨近万人)，68万户，市内总产值52000亿日元，主要产业以钢铁、精密机械、石油化工为主。可以说，川崎处处是企业，处处是工厂，但就是没有污染。全市告别了煤的使用，二氧化硫的排放量为0。

川崎有全日本1%的人口、80%的企业都在临海工业带，炼油、电机、化学、钢铁、运输机械合占工业产值的80%，温室气体排放量却只有全国总量的2.2%，无疑在全日本是最棒的。这里街道整洁，碧海蓝天，草木葱茏，完全是一座海滨花园城市。

为了应对地球变暖问题，川崎市制订了《川崎市防止地球变暖对策的推行计划》，2010年4月起施行，依然采取总量控制的方式，降低全市二氧化碳的排放量。其中的一项重要措施，就是“可再生能源等的使用”，在川崎市的浮岛和扇岛建设总量为2万千瓦的兆瓦级太阳能发电站。

1997年，川崎市提出了以临海地区(约2800公顷)为对象的“川崎生态城规划”，作为日本首个生态城地区获得了政府的批准。2001年，川崎提出“国际环境特别区”构想后，川崎市规划的“零排放工业园区”、“零废弃物工业园区”等都得到国家在政策和资金方面的支持。市政府将该区域内原有的工厂迁走，再以“零排放”的目标召集有意愿的重工业企业迁入，重新建设利于环保和循环再利用的基础设施和厂房。现在那里聚集了造纸、钢铁、锻造加工等14家工厂。“零排放”是个美丽的口号，但也是个不可能完全实现的目标，但这14家工厂确实已经把排放降到了世界最低水平。

他山之石可以攻玉。当我们热议英国是如何从伦敦烟雾事件中走出来、美国是如何解决洛杉矶光化学烟雾事件的时候，日本防治大气污染的经验教训更值得我们借鉴。工业城市的先驱者，环境城市的先行者，川崎就像一面镜子，可以为我国的环境措施和政策制订起到借鉴作用。川崎也是一个榜样，可以增添我们战胜污染改善环境重回碧水蓝天的信心!