【引子】
自从PM2.5成为公共议题以来，环境维权、环境立法、环境执法等字眼就屡屡被提及，环境问题也不断成为舆论关注的焦点。近日，持续的雾霾笼罩华北和东北等地，长春空气刺鼻，哈尔滨能见度不到3米，公交车在大雾中迷路。与此同时，《环境保护法修订案（草案）》本月21日提交十二届全国人大常委会第五次会议进行三审。草案对环境公益诉讼主体资格作了规定，增加了企业环境违法成本等，引发热议。如何通过环境法治建设，有效遏制环境污染，成为全社会必须面对的问题。本期“思与辨”就此进行探讨。
嘉宾：
蔡先凤（宁波大学法学院教授、中国环境资源法学研究会常务理事）
上官酒瑞（上海市委党校政治学教研部副教授）
喻锋（华南理工大学公共管理学院副教授）
环境公益诉讼门槛还可降低
主持人：环保法三审草案拟扩大提起环境公益诉讼主体范围，草案规定“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼”。有专家认为，诉讼主体还应进一步放宽，比如公民个人应纳入公益诉讼主体。请问，环境公益诉讼的主体还可以放宽吗？
蔡先凤：环境公益诉讼意味着，当环保部门行政不作为、具有违法行政行为或企业不遵守环保法律法规时，公民和社会公益组织可依法提起诉讼。
此次环保法修订草案规定的诉讼主体条件设定明显过于苛刻，不利于我国环境保护事业的快速发展。环境公益诉讼的主体不应只限定少数几家社会组织，形成垄断局面，它可以放宽，应扩大到公民个人和公益性社会组织或社会团体，通过降低门槛，让更多的公共利益问题通过法律渠道进行博弈，让那些热心于环境保护事业的公民个人和社会组织都有机会参与环境保护，形成一股强大而积极的社会正能量。
上官酒瑞：比较而言，诉讼主体的确是放宽了，但与社会的预期仍然存在一定的差距，特别是没有把公民个人作为诉讼主体。如果说环境污染的直接受害者是公民，那环境改善同样需要公民的参与和监督。在环境权利受侵害日益严重的条件下，公益诉讼组织太少可能无法全面有效地承担诉讼事宜，因此可考虑降低环境公益诉讼资格的门槛，适当扩大主体范围。
不过，没有赋予公民个人以环境诉讼权，从可行性看还是比较合理的。事实表明，即便公民拥有诉讼权，也可能只是一种无法兑现的“空头支票”，因为环境受害的取证、索赔对象确定等，都不是某个公民靠自我力量能够胜任的。当然，在各方面条件成熟的情况下，通过修改法律赋予每个公民以诉讼权，是环境立法的必然趋势。
喻锋：从学理上讲，所有作为环境受害者的公众都可以成为环境公益诉讼的主体，但考虑到环境诉讼的技术特性和法律专业性，适度扩大而非绝对扩大主体范围是可行之举。另外，需要注意的是，关于“公益”的界定有可能被肆意放大，被复杂的利益诉求所裹挟，到头来反而有违真正公益的实现。
环保违法“按日计罚”是个很大的突破
主持人：环保法修订案草案规定，企业单位违法排放污染物，被责令限期改正逾期不改的，可以按照原处罚数额按日连续处罚。环保违法“按日计罚”可以达到震慑环境违法企业的作用吗？
蔡先凤：根据我国现行法律规定，对排污者最高处罚为100万元，这对一些企业根本无法产生威慑作用，甚至在违法和守法的成本合计下，可能更倾向于选择违法。此次环保法修订案草案着重解决违法成本低、守法成本高的问题。“按日计罚”无疑是个很大的突破，这将利于对环境损害的遏制，也有利于让环保执法“硬”起来。
但是，环保违法“按日处罚”的积极作用究竟有多大，最终还是要看实施效果，不可事前高估。这一条款一旦实施，可能会产生两种情况：一是污染企业会在限期内改正，以避免受到“按日计罚”。二是污染企业逾期不改甚至根本无法改正，环保部门会“按日计罚”，直至企业关门倒闭吗？地方政府会依法采取强制关停措施吗？当然，这要看地方政府的治污决心。
上官酒瑞：环境立法中的按日连续处罚制，并不是什么新的立法创举，而是美英等国以及中国香港、台湾地区的通行做法。之前的违法成本低还体现为持续的违法排污行为，执法部门只能将其作为“一次”违法行为进行处罚。如果“按日计罚”得以实施，那意味着持续的环境违法行为，每持续一天都构成一次单独的违法行为，并要受到处罚。只要每日处罚额设置合理，并严格地执法，企业违法成本将大幅提高，定然会形成相当的震慑力，有助于遏制环境违法行为。
喻锋：对环保违法实行“按日计罚”，有其合理性。污染不停、处罚不止，能有力扭转违法成本低、守法成本高的畸形执法生态。对于排污企业会产生一定的震慑和警示作用。
要排除一些地方政府干扰环境执法
主持人：“按日计罚”入法是环境立法上的重要突破，但徒法不足以自行。环境执法疲软是一大问题，即使有法律的硬规定，若没有实际的硬执行，也无助于改善环境。那么，如何确保环保执法部门加大环境执法力度，让环保执法硬起来？
蔡先凤：我国环境污染治理之难，最大过错不在环保部门，而是要触动GDP政绩、触动地方利益，真的比触动灵魂还难。要排除一些地方政府干扰环境执法。环境执法的阻力不少是来自地方政府。污染企业与地方政府之间往往存在着复杂的利益纠葛。不少地方政府还在一味追求畸形的经济发展观和政绩观，通过以牺牲环境、牺牲公众健康为代价来换取经济在一时一地的发展。环保部门作为政府的一个部门，实际权力本来就已经很小了，环保执法还经常受到多方面的干扰和破坏。
只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。建议建立环境污染责任终身追究制，对那些不顾生态环境盲目决策、失职渎职、徇私枉法等造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应终身追究。
喻锋：确保环保执法部门硬起来，就必须明确和细化执法主体和执法权限，更重要的是，排除地方保护的干扰，实现环境执法的独立性和常态化。
上官酒瑞：在一些地方，环境执法部门受制于地方政府，特别是在环境执法影响地方经济发展的情况下。一些地方政府为保证GDP增长，纵容环境违法行为，甚至为违法者保驾护航。不少环境执法是“按长办事”而不是按章办事，也就是说，环保部门执法要看乡长县长市长的“眼色”。显然，地方政府可能是环保部门严格执法的重要障碍。
环境执法要真的硬起来，既要通过硬预算约束等方式，保障环境执法有充足人财物等资源，通过制度建设赋予环保部门以足够的权力，让其真正承担起环保职责。只有各级政府在环境保护上真正形成共识，落实为实际行动，并创新相关体制机制，形成环境保护的合力，环境法制才能逐步走向环境法治，环境治理也才有希望。
