全国人大常委会昨日对环境保护法修正案草案进行二审。有关环境公益诉讼的条款引发关注。
6月26日上午，十二届全国人大常委会第三次会议听取了《环境保护法修正案草案》(以下简称《修正案草案》)修改情况的报告。6月27上午，人大常委会将对该草案进行分组审议。
“《修正案草案》修改方向是正确的，和一审稿相比很多条款进步大。” 上海交通大学环境资源法研究所所长王曦对本报表示。“不过仍有不少条款存在细化、讨论和改善的空间。比如在针对未批先建的处罚和按日处罚，能否增加对具体责任人的法律责任?”
王曦认为，《环保法》的主要改革方向是更加注重规范与约束政府行为，防止政府成为环境问题的最大制造者。
王曦长期关注环保法的修改，曾担任上海交通大学环境资源法研究“环保法修订研究”课题组负责人。该课题组曾联合国内八所大学和美国佩斯大学等高校的环境法学者开展了《环保法》修订研究，并向环保部提交了《环保法》实施后评估报告草案和《环保法》(修订建议稿)草案等成果。
现行《环保法》自1979年试行、1989年正式施行至今，20多年未曾修改。2012年8月召开的十一届全国人大常委会第二十八次会议，对环境保护法修正案草案进行首次审议。2012年8月31日，草案对外发布并向社会公开征求意见。
环境公益诉讼主体限为一家较少见
记者：《修正案草案》规定了“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”对此你怎么看?
王曦： 关于环境公益诉讼，2012年的《民诉法》修正案规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这一条中规定的“有关组织”范围很广。
对此，全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明表示，最终表决稿将“有关社会团体”改为“有关组织”，实际上是将提起公益诉讼的主体范围进一步扩大了。
《修正案草案》能够将环境公益诉讼写进去，这是一个进步。但将环境公益诉讼限制为一家社会组织，限制得比较死，这种做法在立法实践中比较少见，这也是对其他社会团体的一种歧视。我不大赞同这种做法。
记者：已经有人认为，《修正案草案》的一大进步是将环保系统呼吁已久的“按日计罚”写进去了。
王曦：“按日计罚”入法是一个进步。它主要针对的是比较普遍的具有持续性的排污等环境违法现象，通过持续处罚增加对企业的威慑力。但我们也不能对这一制度过于乐观。因为，环保执法的突出问题并不在于罚款标准太低，而在于是否克服行业保护主义和地方保护主义，做到严格公平执法。这是环保执法的最大难题，就是如何处理环境保护和经济社会发展的平衡关系。
在法律责任方面，我建议，对违法排污的现象，不仅要处罚其单位，也要处罚其责任人。
未批先建应追究具体责任人
记者：《修正案草案》对饱守争议的“未批先建”问题，做出了规定：建设单位未依法提交建设项目环境影响评价，擅自开工建设的，由环保行政主管部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。你如何评价这一条款?
王曦： 《环评法》第三十一条曾经对“未批先建”的法律责任做出了规定，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续;逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
对比一下，就可以看出《修正案草案》比上述条款进步很大。第一，它堵住了之前“限期补办”的这一“漏洞”。根据以前的规定，限期补办就可能为很多违规上马的项目开了一个口子。未批先建了没关系，补一个手续即可。这个口子很糟糕，早就应该堵上。第二，它提出了更为严厉的措施，即可以要求建设单位恢复原状。这个恢复原状到底怎么解释?是不是意味着一些补办手续的建设项目，在被审核时如发现该项目不该上，那么可以要求这个项目停止，并消除前期准备或开工对环境的影响?如果可以这样理解，那么这一条很好，很厉害。
针对未批先建的法律责任，不少人呼吁应该提高罚款的上限，因为之前的罚款金额太低，对建设单位没有足够的威慑力。我认为，这么做当然能起到一定作用。问题的关键在于，罚款上限不可能无限制提高，很多大的建设项目单位，根本不在乎罚款。提高一定的罚款上限，对制止未批先建也未必真的管用。
我建议，未批先建的问题，如果造成了严重的环境后果，可考虑增加对未批先建的建设单位的具体责任人的法律责任，只有让具体的人承担严格的法律责任，才可能减少未批先建的情况。
加强规划环评的公众参与
记者：《修正案草案》第十五条第一款规定，编制有关开发和利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。对此，你怎么看待规划环评的写入?
王曦： 这一条主要是与2002人大通过的《环评法》相衔接。《环评法》第七条规定， 国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。对比之下，不难发现《环评法》规定的规划环评的范围更为具体。
问题在于，规划环评能否操作?目前，各地的执行状况不容乐观。我们近些年来发生的一些环境类群体性事件，包括争议很大的PX项目。这些事件的起因从表面上看大都是项目环评的问题，但追根究底还是规划环评的问题。因为不少大的建设项目在进行项目环评之前，已经写进了所在地区的专项规划，大体上定了，因此后面的环评可能就只是一个形式了。因此，如何规范规划环评意义重大。
记者：你认为应该怎样解决规划环评执行不力的情况?
王曦： 我的建议有三点。首先，规划环评的制定过程不应该关起门来做，应该充分吸纳公众参与。一些重要的利益相关者，包括有关企业、社会组织和个人代表，都应该参与到规划环评的制定当中去。各个利益相关者的意见的充分表达，有助于增强环评的科学性和全面性。
其次，规划环评应该公开。很多专项规划做了规划环评，但公众都看不到，也不知道这些规划对环境的具体影响。我认为，规划环评也应该像项目环评一样公开，或者以规划的附件，或者以规划的一个章节的形式进行公开。
第三，对规划环评要进行问责。如果规划环评最后出了问题，那么当时负责审核规划环评的具体责任人要不要承担责任，如何承担法律责任，承担多大的法律责任?我觉得这些问题要尽快明确，只有建立了责任机制，才能确保环评的科学、真实。
记者：《环保法》修改的一个重要方向，就是强化政府的环保责任。那么针对解决地方污染事件频发的现象，你有哪些建议?
王曦：我建议，《环保法》的修改应专设一个条款，为地方政府履行环保职能提供财政保障。在当前这种中央和地方的分税制下，地方政府处于要落实的政策和职责多，但资金少的窘境。很多地方政府无力为履行环保职能提供足够的经费。为此，《环保法》的修订应当规定为地方政府履行环保职能提供足够的财政支持，让地方政府的环保事权与财力匹配起来。(21世纪经济报道 作者：王尔德 危炜)
众多环境污染案件能进入诉讼程序的寥寥无几。个人提起诉讼，存在难度大、成本高、收集证据难等诸多“拦路虎”;由于缺乏法律支持，民间组织因不是“利益相关方”而不能提起环境公益诉讼，导致受害者的环境权益得不到伸张。
此次修法有望扭转这种现状。环保法修正案草案中特别明确了环境公益诉讼制度，规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”
北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲认为，法律指明某个组织作为公益诉讼的主体可能欠妥，但此次法律草案只是提供一个样板，为未来类似性质的公益团体给出方向。
全国工商联环境商会秘书长骆建华指出，过去更多的是环境立法和执法，环境公益诉讼制度的确立，将有利于把环境司法武器用起来，出重拳、用重典、亮利剑。
草案将环境公益诉讼主体仅仅圈定为“环保联合会”，让全国数千家环保公益组织不解。民间环保组织自然之友昨日已向全国人大常委会发出紧急呼吁信。呼吁信称，上述立法建议，理论上无依据，立法上不科学，实践中难操作，社会影响有倒退。
呼吁信说，上述条款违反了立法抽象原则和立法的普适性原则，直接规定具体个人或个别组织的权利义务，侵犯行政和司法裁量权，混淆了具体法律行为和抽象法律行为;违反“法律面前人人平等”原则，形成针对个别组织(而非某类型或达到某条件组织)的“特权条款”。
法律学者徐昕表示，公益诉讼主体仅限中华环保联合会一家，其他环保组织无权提起公益诉讼，这是严重倒退。
不过，也有对该条款表示支持的人士认为，近年来，中华环保联合会曾组织多次维护环境权益和环境法律援助的活动，推动维护环境权益的立法，对环境权益受到侵害的公民、法人尤其是弱势群体进行救助，以及帮助申诉、支持诉讼等方面做了许多事，具备一定的经验。
自然之友有关人士对记者表示，该条款将限制实践当中被接受的公益诉讼主体类型，让本就困难重重的公益诉讼实践更加受限。
尽管该条款本身仅是授权性法律规定，原文没有限制对《民事诉讼法》中公益诉讼主体的解释空间，但由于部分地区法院面对公益诉讼的保守态度，如果该条款实施，实践中必然会有部分司法机关以“法律没有明确规定”为由拒绝民间环保组织提起的公益诉讼。
自然之友有关人士说，经过长年环境污染和生态破坏的积累，一方面今天中国面对愈演愈烈的污染危机和生态挑战，“美丽中国”的任务艰巨，难度大，需要更多社会与制度力量的参与和解决;另一方面从政府到企业公众，各方都认识到了传统环境管理模式的局限，以及环境管理综合改革的必要性。
在这样的背景下，环境司法创新孕育而生——从2007年前后迄今已在全国各地建立起数十个环保法庭，审理过多起有影响的环境公益诉讼案。而“公益诉讼”本身是环境司法创新中的普遍规定和核心内容。其中贵阳市、云南省和海南省等地方司法创新规定，都没有针对环保组织提出如此具体的要求。
呼吁信说，“公益”顾名思义，代表着社会公共群众的普遍利益。如果该规定实际上将公益诉讼的门槛设得高不可攀，刻意拉开公众与环境保护工作的距离，背离法治的要求和司法创新的发展趋势。
中国公益诉讼网主编、法学博士李刚说，民事诉讼法规定“法律规定的机关和有关组织”可以提起环境公益诉讼，而限制其他环境组织的公益诉讼权利，是严重的倒退。
北京盈科(昆明)律师事务所律师杨名跨也表示：“若将公益诉讼仅局限于官方色彩浓厚的中华环保联合会，无疑是对民诉法上公益诉讼制度的背叛。”
中华环保联合会官网称，该机构是经国务院批准，民政部注册，环保部主管，由热心环保事业的人士、企业、事业单位自愿结成的、非营利性的、全国性的社团组织。(第一财经日报 作者：章轲 )
