编者按
作为世界能源消费和生产大国，我国能源体制改革尤其是能源管理体制改革一直是业界关心的热点。日前有报道称，我国能源体制改革很快会提上日程，新的能源部呼之欲出。然而，这是大家的呼吁和期望，还是未来发生的事实，现在谈还为时过早。但是，为逐步打破能源行业的垄断，提高市场竞争程度，整合能源管理的政府功能，有必要成立责权一致，统一高效的能源管理机构的呼声已经越来越不容忽视。
从相关渠道，记者得知目前有关能源部设立有三种提法：一是把现有的电监会改为能监会;二是现有的国家能源局升格为能源部;三是倡导现有的国家能源委切实负起责任，承担起能源部的功能。这三种说法是不是空穴来风?未来的能源部在打破垄断和能源重点领域改革中将采取哪些作用和手段?如何保障能源部起到应有的作用等，北极星电力网编辑特编发相关文章试图就这些问题做出回答。
<<<序言 电监会无“权”作为 民资入电或流于“呼吁”
昨天，电监会发布《加强电力监管支持民间资本投资电力的实施意见》共15条。电监会称，发布此意见是为了支持民间资本投资电力。根据该意见，电监会将加强市场准入监管，支持和引导符合资质条件的不同所有制企业进入电力市场。不断完善风能、太阳能、地热能、生物质能及小水电等可再生能源的许可准入条件，平等对待各类投资主体，对民间资本投资的电力企业及承装(修、试)电力设施企业依法颁发许可证。
而且，会加强调度和交易监管，保障不同所有制发电企业的合法权益。督促电网企业按照有关规定与民营发电企业签订并网调度协议和购售电合同，切实履行合同义务，严格执行电力调度规章和规程，确保调度和交易公开、公平、公正。会加强新建机组并网监管，保障民间资本投资的发电机组公平、无歧视接入电网等。有媒体将此信息解读为电力行业贯彻民间投资新36条细则，是整个中国开放民间投资战略的一部分。
但笔者对允许民资进入电网环节的改革持怀疑态度，因为包括电力在内的能源领域，其价格和投资政策一直由国家发改委掌控。也就是说，电监会目前还没有权力制定电力行业的投资政策。
由于近期民众对电力价格改革不满，再加上要求打破垄断，推进国企改革的呼声不断，国家电监会可以趁着舆论的东风，提出一些改革措施来迎合市场，并希望获得更多舆论支持和权力。但是，正因为其没有权力而被发改委、国资委等架空，所以，其提出的改革方案或许仅仅是一种呼吁而已。
中国能源领域的监管改革一直非常混乱，以电力行业为例，尽管在2003年3月成了电监会，但电力价格监管、投资准入、项目审批、技术质量标准等权力仍然留在发改委手中，电力企业的资产管理则由国资委执行，企业财务制度的监督权还是以财政部为主导，电监会只有电价建议权和电力业务许可证准入权和安全质量监管权，而这些权力都无真正的约束力，尤其是作为央企的电网，其能力与强势甚至远远高过电监会。所以，我们看到近些年的电力领域的改革，比如投资和价格改革都由发改委决策，电力主辅分离改革由国资委领导，电监会被晾在一边。
在原江西省省长吴新雄2011年任电监会主席之后，其思路是“有作为才有地位”，如果毫无作为，就无法摆脱“无权可监、无力可监”的地位。其上任后立即发布《电力调度机构信息报送与披露办法》，想借此建立独立于电网的电力调度机构;今年初以来，电监会下发《2012年推进电力改革工作方案》，首次公开提出将启动电改顶层设计，随后在电监会和各省市成立“推进电力改革领导协调小组”，与此同时，电监会还启动电监会成立后首次针对电网企业的输配电成本大范围专项检查等，直到今日传出正在拟定民资进入电力行业的相关规定。
笔者支持电监会的努力，尽管这种努力可能更多出于争权夺利的冲动，但在这个过程中如果能够推动电力改革与加深电力行业的市场化程度，其结果就值得欢迎。正是由于发改委大权独揽，中国经济改革的进程才会减缓，甚至停滞。权力竞争可以打破权力垄断，并在这个过程中推进改革。
事实上，中国能源领域的管理长期以来一团糟，能源央企都具有部级地位，其资产归国资委管理，其价格由发改委控制，能源局地位比其管理的央企还低，电监会尽管是部级单位，但毫无权力。最终，涉及能源的管理职能分散在国家发改委、电监会、国土资源部、安监总局等多个部门，甚至“副部级”企业手中。这种没有最高权力治理的格局导致国家缺乏统一的具有前瞻性的能源规划与战略，九龙治水，各自为政。
因此，2008年国务院启动大部制改革时，成立“能源部”的呼声颇高，但最终只是设立了受发改委辖制的国家能源局，主要做宏观研究而非管理。当年3月敲定的国务院机构改革方案中关于设立国家能源委员会的决定，也一直到2010年1月才成为现实。但这个机构的组织形式，仍然是国务院领导的议事协调机构，而非职能独立机构。
早在1988年中国曾组建过能源部，同时撤销了煤炭工业部、石油工业部、水利电力部、核工业部。不过，5年后能源部即被撤销，再次组建电力工业部和煤炭工业部。此后中国没有一个统一的能源管理部门。这是因为中国能源领域的各个部门，比如石油、电力等行业长期以来由不同的政治势力支持，导致统一管理的阻力很大，形成了独特的能源利益集团，某些央企的势力甚至可以左右中央政府的政策。
中央政府只能通过发改委紧紧抓住价格控制权，因为能源价格涉及到通胀水平、经济增长与宏观调控等宏观功能，央企超级垄断、缺乏监管规划以及政府在价格上的非能源考虑，导致整个行业管理缺乏目标，难以适应中国日益膨胀的能源需求。（时代周刊）
能源法专家吴钟瑚：三种提法都不合适
要正确区分电监会、能源局和能源委三者之间的关系和功能。严格说来，这三种说法跟讨论的成立能源部问题，不是一回事。
首先，电监会是市场监管部门，不像政府部门有很多的行业管理职能，而且它针对的只有电力市场，即使变成能源监管委员会，依然是一个市场监管机构，无法承担起未来政府管理机构的职能。其次，能源领域涵盖和涉及诸多相关领域，如资源勘探、环境保护、交通运输、价格管理等等。而国家能源局只是副部级单位，受行政位阶限制，接受国家发改委的管理，重大事项需由其做出决策。比如能源方面的战略规划制定，能源局须交给国家发改委讨论，这无疑拉长了决策程序，影响效率。但是能源局是一个国家局，比起原来的发改委内设的能源局，在功能与行政职权上还是扩大了，具有相对独立性。
国家能源委是为了弥补能源局权限、协调功能的不足而设立的。负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大事项。能源委的21个委员，基本上是国家21个部委级单位的最高领导，有外交部、国家发改委、工信部、水利部、财政部、科技部等。能源委虽然层级高，但它只是一个议事协调机构，不是一个政府的常设管理机构，没有重大问题需要决策或协调，可能就不需要开会。
所以说，这三种说法都体现不了也解决不了目前能源管理面临的问题。不过，具体到成立能监会的建议，我认为是一种可以选择的方案，也有必要性。比如，现在我国缺乏天然气监管的专业机构，电监会扩大监管范围具有现实意义。
现在大家都感到能源问题十分重要，我国这么大的国家有必要成立一个独立的能源主管部门。可以将煤、电、油、气、核以及节能环保、能源规划、国际能源合作、能源科技等方面纳入统一管理，提高能源的利用效率。
中国改革已经进入深水区，要建立社会主义市场经济运行机制，现行的体制、机制的改革势在必行。如果成立能源部，需要顶层设计，整合和布局相关部委的功能和职权。部委的职能分工应避免交叉重叠，这样才能提高政府管理能源和运行的效率，否则成立一个名义上的能源部也没有意义。
设置国家能源部以满足新形势需要
□曾鸣
我国的能源问题越来越凸显，其中能源的管理问题在当前和未来的新形势下急需做出方方面面的调整与改革。如果我国的能源管理不能够及时地适应新形势、新环境的要求，肯定会对我国能源的其他方面产生多方面的负面作用。
说到我国能源的管理问题，除了管理体制问题之外，还有运作机制、管理模式、相关配套政策法规等方面问题。因此只是考虑管理体制问题肯定是不够的。但是，能源行业的管理体制应该是我国能源管理问题的最为重要的一个环节，而这些年能源管理上出现的许多问题都与能源管理体制存在缺陷密切相关。
近年来，我国一方面能源供应的安全、经济与可持续问题越来越严峻，另一方面能源行业的市场化改革问题也越来越迫切。我国与许多其他国家有着很大的差异，能源尤其是电力行业的市场化改革与能源安全、经济和可持续发展这两个目标很难协调，甚至认为这两个目标在我国(至少在现阶段)是相互冲突的目标。在这种背景下，对于我国应该建立一个什么样的能源管理体制存在着许多不同的声音。我个人对于在新形势下以及新的内外部环境下我国到底应该建立一个什么样的能源管理体制这个问题也认识的不深入，仅仅能够提出一些粗浅的建议供参考而已。
我认为，应该建立一个什么样的能源管理体制，最为重要的一条原则是：首先深入分析我国能源行业技术经济两方面的内在规律和能源现状与发展趋势，在此基础上再来确定我国能源管理体制及其相应的组织形式。对此，国外的经验仅仅能够参考，而市场机制如何引入到我国能源工业中来恐怕会与国外有很大的不同，这是因为我国整个国民经济层面上的市场经济就与其他国家(包括发达国家，也包括发展中国家)的市场经济有着很大的不同。有人说，美国那种能源部加二级(联邦和州)能源管制机构的能源管理体制我国可以考虑，我个人不敢苟同，原因很简单，就是中美各方面差异太大。英国模式也类似。
我认为，基于对我国能源形势和发展趋势的判断，在能源管理方面存在的最大问题是在规划建设环节存在着严重的不协调，而这种不协调的后果是非常严重的。有人认为，这是因为没有实现市场化改革所致。而我认为，主要问题不在这里。要想在规划环节统一协调起来，最好是成立一个新形式的国家能源部。这个新能源部的主要职责之一就是协调和组织各种形式的能源的开发、转换、输送、消纳这些环节上的一体化规划。在规划方案已经确定的基础上再引入相关的市场机制进行具体项目的投资建设。能源的价格管理和运行管理也应该一并成为能源部的相关职责，这样才能够使得规划与运行协调，并且使得规划和运行的经济效率能够通过经济或者市场信号反映出来，否则的话，能源行业市场化改革就会被体制严重束缚而无法真正实现。我国“厂网分开”十年而至今无法实现“竞价上网”，能说与管理体制的严重束缚没有关系吗?
我国西北部有着大量的风电等可再生能源资源，但是没有大规模用电负荷，因此对于我国而言，多种能源形式开发、转换、输送和消纳的统一规划和协调的问题，要比任何国家都重要得多，成立新的能源部最重要的意义正在于此。
(作者为华北电力大学教授、博导)
组建能源部，深化能源改革势在必行
□周宏春
能源改革的目的是理顺相关各方的利益关系，使发展成果更好地为人民所共享。能源生产和消费的利益相关各方，在我国工业化和城市化进程中已经出现“失衡”，能源供需时常失衡、垄断导致效率低下、价格波动幅度超出人们预期等，就是其中的一些表现。
我国能源管理现状不利于能源的优化配置和高效利用。从国际对比看，世界上有40多个国家设立能源部;能源生产大国基本都设能源部，有些国家放在工业部管理，能源消费大国一般由经济部门管理。从能源部的规模看，美国能源部有1万人，如果加上附属机构，达到10万人左右。即使一些发展中国家，如缅甸、印度等国，管能源的人数、机构也比我国大得多。国家能源局已搭起了一个部的构架，但仅100多个管理人员。由于缺乏实施行业管理的手段和必要资源，所起的作用相对有限。鉴于此，国务院决定成立以温家宝总理为主任的国家能源委员会，成为迄今为止我国最高规格的协调机构，在加强能源管理的协调、起草能源“十二五”规划等方面，发挥了积极作用。尽管如此，我国能源管理体制仍难以满足形势发展的需要。
改变能源管理“九龙治水”的现状，需要有牵头部门。我国不是没有能源管理部门，而是管的部门太多，如资源勘探和开发归国土资源部，煤炭行业管理的五个许可证发放在煤炭工业局，核电厂运行操控员考评由国家核安全局发证，油气管道运输归口中国石油天然气管道局，成品油市场准入审批权在商务部，重大项目投资审批和价格制定权在国家发改委。与民生关系密切的电力行业管理更是“铁路警察各管一段”：国家发改委管电价，国家能源局管项目开发，电监会负责市场监管，国资委管考核。大型能源企业领导人则由中组部任命……由于管理多头，难免出现“遇到利益大家争、遇到矛盾绕道走”的尴尬局面。按照“下级服从上级”的组织原则，国家能源局这一“副部级”单位管理中石油、中石化、国家电网公司等部级企业，或者神华、中煤等煤炭航母，以及中核、中广核等核电巨擘，没有资格和任何法律依据。改变“九龙治水”的状况，迫切需要成立一个综合管理能源的政府部门。
对外依存度不断攀升，保障我国能源安全需要有主管部门。打破市场垄断，要有能提供公共管理和公共服务的能源管理部门。有关研究表明，压缩供应能力，具有垄断性质的企业可以提高行业本身的能源利用效率，可以获得更多利润，却会加大全社会的成本。例如，国家电网公司利用其自然垄断地位获得了较高利润，其代价是发电公司的普遍亏损。能源行业是一个竞争性行业，跨国能源公司参与全球竞争，这是众所周知的事实。然而，由于缺乏竞争，我国这一资本密集型产业不仅投资回报率较低，而且收费高、服务差。改变这种状况的有效途径是打破垄断，引入社会资金，发挥市场配置能源资源的基础性作用。我国开放石油勘探市场，吸引了大量外资，降低了勘探成本，取得了明显成效，应坚持下去。能源供应设施，如电网、油气管道网络等的建设也应放开，引入竞争机制。同时，应进一步推进电力体制改革，实行输电与配电分离;政府出台输配电体制改革意见，研究制订农电体制改革方案并开展试点，以提高能源效率和行业管理水平。
维持物价稳定，需要有国家能源主管部门的干预。价格是市场经济的精髓所在。关于我国的电价、油价等是高还是低，有不同看法。价格改革方向应当是，建立形成能够反映资源稀缺程度、供需关系和环境成本的定价机制。由于能源公司的成本无法公开，财政部补贴能源公司的做法难以为社会所接受，财政资金补贴中石油引致社会争议就是佐证。因此，国家应控制保障民生的能源消费价格，油品也应保持合理价位，适当提高电力价格。有人建议用高油价来控制汽车消费的做法并不可取，而应通过其他途径提高汽车使用成本(如适当收取拥堵费等)，以减少由于汽车过度使用导致的城市交通拥堵、尾气排放成为PM2.5的重要组成等问题。
能源不仅是石油、煤炭、电力等行业发展问题，涉及经济、社会、外交，甚至国防等方面，也与全球气候变化密切相关，需要有不同能源类型之间的协调，需要有整体战略、规划和政策，以及技术进步和对外合作的统筹协调，需要组建一个对能源行业进行宏观指导、全面管理的高级别政府部门。从国家层面看，需要对国家能源问题进行综合管理;从需求层面看，需要有一个权威部门代表公众呼声，避免能源行业和企业过度蚕食公众利益。我国能源管理体制改革经历风风雨雨，一路走来，国家能源委员会的成立为能源管理的综合协调奠定了基础，国家能源局的成立形成了能源部的职能和框架雏形。从一定意义上说，我国成立能源部的时机已经成熟。
组建能源部应坚持以下原则：一是政策制定和监管相对分离，即能源部应当主要负责政策制定，而监督和执法则由相对独立的其它机构负责;二是坚持宏观管理，主要通过制定标准、资金支持等进行引导企业的生产和经营，而不能过度干预企业行为;三是提供公共管理和公共服务，加强能源信息统计、扶持新能源企业、支持大企业走出去、加大科技推广、职业培训等的力度;四是处理好与国家发改委、国资委、中组部等现有管理单位的关系，共同促进能源企业竞争力的提升。
能源部的职责应当是制定能源法律法规和能源发展战略政策。根据我国国情，有所取舍地借鉴其他国家的立法经验，建立和完善包括能源政策、能源税费、油田煤田保护、能源管道、境外开发等的设施建设、中下游加工、安全生产、石油储备、环境保护、土地复垦等在内的能源法规体系，梳理并更新过时的法规，使能源管理迈上法制化轨道。
新组建的能源部还应处理好与其他部门的衔接，应解决好是“一事进一门”还是一个部门牵头、分工责任的问题，最重要的是如何处理与国家发改委及其他部委的关系。应逐步理顺与现有相对独立的电监会和煤监局等机构的关系，并加强对诸如石油、天然气、核能及新能源的监管，保证制定政策与依法监管的分开。应充分发挥中介机构的作用，既可以使政府部门从纷繁复杂的事务中解脱出来，集中精力做好调研和政策制定，为能源生产和消费活动创造外部环境，并形成一个政府主管部门、专业监管机构、行业组织(如行业协会)和企业构成的相互联系、相互制约，职能明确的管理和运行系统，以能源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。
(作者为国务院发展研究中心研究员)
<<<链接 我国“能源部”沿革一览
中国的能源管理体制一直处于改革和调整之中。“能源部”的称谓在不同时期有相应的变化。
1980年，我国曾经成立国家能源委员会，两年后即被撤销。
1988年组建能源部，同时撤销了煤炭工业部、石油工业部、水利电力部、核工业部。
1993年能源部被撤销，并组建了电力工业部和煤炭工业部。
1998年国家经贸委下设石油开发局、能源工业局。
2003年国家发改委下设能源局。
2005年国家能源领导小组成立，温家宝总理担任组长。下设办事机构“国家能源领导小组办公室”。能源办主任由时任国家发改委主任的马凯担任。能源办的作用被业内评价为，“仅仅在一些重大问题上和宏观问题上起草政策，提出建议，更多的作用并没有体现”。
2008年国务院大部制改革，成立“能源部”的呼声颇高，但由于部委权限划分等问题没有解决，最后成立了国家能源局。
2010年1月22日国务院办公厅正式下发《国务院办公厅关于成立国家能源委员会的通知》为加强能源战略决策和统筹协调，国务院决定成立国家能源委员会，温家宝总理任国家能源委员会主任。
和上世纪80年代的能源委一样，之后成立的能源部皆因为没有实权——既不管人也不管钱，只有协调权，最后销声匿迹。由此可见，能源部的成立牵扯到部门间行政权力和功能的整合和重新配置，需要政府行政管理体制改革做后盾。
受访人士认为，能源部在条件不成熟的时候成立过，在该保留的时候又被撤销。自1993年撤销能源部后，近20年来没有一个政府部门能全面地管理能源。“十二五”期间，我国改革和发展进入了新的机遇期和关键时期，加大能源改革力度以适应形势发展的需要，因势利导成立能源部是一个有利时机。
