◆四、改革发展展望与预期◆
1、行业发展面临的问题
进入“十三五”以后，水利水电勘测设计行业面临的发展环境更为复杂。在新的政策环境、经济投资环境、社会环境、技术环境下，转型升级是水利水电勘测设计单位未来发展的关键。然而，会有各方面的问题影响行业内单位的转型升级。
☞水利水电勘测设计行业市场相对封闭
水利水电勘测设计行业是一个“受管制”的行业，主要体现在资质门槛、建设分段管理等方面。多年来，国家围绕资质管理、信用体系建设、招投标管理等方面出台了多部行政法规，但水利水电勘测设计行业仍相对封闭。
☞体制束缚影响单位生产力的发挥
勘测设计单位是智力密集型单位，人才对于勘测设计单位来说是最为关键的生产要素之一。近年来国家对事业单位薪酬标准控制严格，不允许超标准发放或采取其他方式补充。部分水利勘测设计单位仍是事业单位体制，按照这种分配模式，薪酬水平较市场上同类勘测设计企业薪酬水平没有竞争力，难以调动人才的积极性、充分发挥其生产力，甚至造成骨干人员的流失，阻碍了单位的发展。
☞新业务模式的推进速度相对缓慢
近年来，国家政策在大力推进PPP和EPC建设模式。在工业工程领域，例如石油化工、冶金、电力等，总承包已经成为行业的主要业务模式，很多勘测设计企业抓住机会转型成为工程公司。在建筑、市政领域，近年来也取得突破，很多地方都发布了相关领域的总承包实施办法。但是，在水利行业，目前推进速度相对缓慢。此外，在区域方面，也体现出较大的差异性。广东、上海、浙江、深圳、四川等地工程总承包推行时间较早，工程总承包模式发展的也相对较为成熟，而北部和西部其他省份相对推进较慢。
2、单位发展面临的问题
☞跨界竞争日益增多，外行业进入水利勘测设计行业步伐加快
近年来，全国勘测设计行业发展出现总体下滑，除水利、市政等少数几个行业还能保持双位数的投资增长之外，其他行业包括煤炭、冶金、石化、建筑等都在大幅下滑，水利勘测设计行业良好的投资势头引起了社会多方关注，一些大的集团公司和少数其他行业大的设计单位纷纷瞄向水利行业。整个勘测设计行业的生态环境正在从有边界的状态走向行业交融，跨界竞争逐步成为常态。
行业内并购重组已有多个成功例案。外行业单位进入水利行业，最快的方式是并购重组行业内单位，例如：苏交科集团股份有限公司控股中山市水利水电勘测设计咨询有限公司、北控水务集团有限公司控股淮安市水利勘测设计研究院有限公司，中设设计集团股份有限公司并购扬州市勘测设计研究院有限公司、南方中金环境股份有限公司全资子公司北京中咨华宇环保技术有限公司并购洛阳水利勘测设计有限责任公司等等。随着行业体制改革的推进，预计未来行业内会出现更多的并购重组案例，外行业对水利水电勘测设计行业的渗透也会加快步伐。
☞跨区域竞争带来挑战
为了支持企业的持续发展，越来越多的水利水电勘测设计单位已经或正在考虑走出地处区域拓展外埠市场，如上海勘测设计研究院有限公司建立巴基斯坦分公司拓展国外市场，中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司在广东珠海建立市政规划设计研究院有限公司拓展广东地区市政业务等等，行业内部竞争日益加剧。传统水利水电勘测设计单位面临“内忧外患”的局面。一方面单位内部积极性不足，另一方面来自单位外部的挤压日益严重。特别是仍受体制束缚的事业单位面临的市场压力更加巨大。从中长期看，随着国内水利水电投资高峰的结束，水利水电勘测设计单位还面临向海外拓展市场的压力。如何与国际接轨、应对国际知名工程咨询公司的挑战也成为水利水电勘测设计单位面临的问题。
☞单位规模差异大，发展不均衡
目前，业主需求呈现一体化、集成化的趋势，对水利水电勘测设计单位项目前端咨询策划能力、设计研发能力、工程项目管理能力、资源整合能力等也提出更高的要求。而目前水利水电勘测设计单位规模差异大，业务发展不平衡，各单位具有的资源、能力参差不齐，难以满足业主的要求，一些规模较小的单位面临市场淘汰风险。
☞经营风险影响单位持续健康发展
目前，水利水电勘测设计单位也还面临着一定的经营风险。由于水利行业的特性，很多单位在上级主管单位的要求下，开展了很多项目前期工作，但是，存在开展了前期工作无法立项的风险。在国家要求工程招投标的背景下，还可能存在开展了大量前期工作但无法参与初步设计的风险。此外，设计收费、前期经费不足是困扰水利水电勘测设计单位的另一难题。
3、体制改革面临的问题
☞影响改革推进的因素
水利勘测设计单位在体制改革方面虽然进行了一些探索，但进程相对其他勘测设计细分行业而言滞后，这也和水利勘测设计行业带公益属性有关。目前来看，上级主管部门改制态度不明晰、改制配套政策不完善是导致目前行业体制改革进程徘徊不前的主要原因。
▶上级主管部门改制态度不明晰
体制改革的根本目的在于促进单位发展。根据调研统计结果，大多数勘测设计单位希望通过改革，转变员工观念，调动员工积极性，提高生产经营灵活性，扩大市场份额，建立现代化企业制度。事业单位体制改革方向理论上有多种选择，如改企后原隶属关系不变、进入国资委、进入集团、组建集团、混合所有制改革、改为全民营企业等，不同方向各有利弊，适用的条件也各有不同。但是，无论选择何种方向，都需要取得上级行政主管部门的理解和支持。如果缺少上级的支持，改革往往进展缓慢或无法推动。如何结合单位自身情况和政策要求，合理进行方向选择，将改制这项系统性的工程做好，是水利水电勘测设计单位体制改革的一大难题。
▲水利水电勘测设计单位改制方向的倾向
调研发现，对于改制方向的倾向，全民营企业是最受青睐的选择。38号文鼓励事业单位根据生产经营状况和发展需要，采取国有独资、混合所有制、民营等多种形式转企改制，水利水电勘测设计事业单位可结合自身实际情况和发展需要，选择适合的方式进行改革。但值得提醒的是，国家目前强调“做强做优做大国有企业”、“防止国有资产流失”，而水利勘测设计行业带有公益属性，因此改成民营企业可行性主要取决于地方政府的支持。此外，改成全民营企业涉及的劳动关系转换、经济补偿金争取、员工持股范围与比例等问题，各单位需要做好前期研究工作，以利改制成功。
▶改制配套政策不完善
根据调查问卷统计结果显示，政策不配套或限制性太强是单位考虑进行体制改革最主要担心的问题。
▲水利水电勘测设计单位改制所担心的问题
针对事业单位体制改革，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅出台了38号文，就实施过程中的诸多细节问题例如资产处置、人员安置等，放权各地方政府结合自身实际情况出台相应的实施政策。目前有部分省份出台了配套实施政策，但更多的省份迟迟未出政策，导致勘测设计单位在体制改革过程中没有依据，只能“摸着石头过河”，存在大量需要和政府沟通的问题。
就政策的适用性方面，38号文适用于生产经营性事业单位，对于公益类事业单位的适用性，有待进一步明确。本次调研对象中40%以上的单位定性为公益类事业单位，但其中90%以上的事业单位均从事生产经营活动，且70%以上的单位目前的收入以市场经营收入为主，这也印证了水利水电勘测设计单位具有公益和市场双重属性的特点。对于此类单位，38号文的适用性，不同地方政府、不同主管部门的意见存在不一致之处，也有地方政府明确提出如果应用38号文，设计单位首先需要改性，从公益类改为经营类。
▶认识跟不上，内外部动力不足
早在1999年，《国务院办公厅转发建设部等部门关于工程勘察设计单位体制改革若干意见的通知》(国办发〔1999〕101号)就明确提出“勘察设计单位由现行事业性质改为科技型企业，使之成为适应市场经济要求的法人实体和市场主体。”然而对于水利勘测设计单位这样兼具公益性职能和市场化业务的单位，简单一刀切地向企业化、市场化方向改革却面临诸多困难，水利勘测设计单位和上级部门的主动改革意愿均不足。
一方面是因为水利行业是政府投资为主的基础性、公益性行业，市场化程度低，行业内又以中小型单位为主，它们业务结构单一、综合实力不足，市场化生存能力差，对行政主管部门仍然有很强的依赖性，希望通过受保护的市场来维持单位的生存与发展；另一方面，各级水利勘测设计单位往往是各级水行政主管部门的重要技术支撑单位，承担包括水利规划、水利项目前期工作、防汛抗旱、民生水利等大量非盈利性工作，这类工作属性难以简单地向企业化、市场化方向转变，行政主管部门也担心技术支撑作用削弱，对下属水利勘测设计单位体制改革往往持消极态度。本次调研统计结果显示，上级单位不支持已成为各类别水利勘测设计单位体制改革面临的最主要问题之一。
此外，单位内部员工的思想跟不上，同样阻碍着改革步伐的推进。根据调研统计结果分析，员工思想障碍已成为事业单位推进体制改革面临的困难之一。部分职工对转企改制的重要性、必要性和紧迫性认识不清、心理准备不足甚至存在不同程度的疑虑、担心、恋旧等心理状态，从而对转企改制工作不理解、不支持，结果导致整个单位的改制进程因为部分人员的阻碍而停滞不前。
☞改革中出现的问题
▶人员安置
人员安置是体制方案设计的重点之一。改革既是为了发展，也要服从稳定。如果不能妥善安置好员工，在“稳定压倒一切”的大氛围下，会对体制改革的进程造成极大阻碍。人员安置的问题主要集中在以下三个方面。
一是员工身份置换问题。改制后，员工由“事业单位职工”变为“企业自然人”，容易失去归属感，对单位的忠诚度和信任感可能会降低；对中层干部及以上人员来说，改制后原来的行政级别将取消，也可能会有一定的身份地位失落感。如果改制后员工的思想观念没有进行转变，可能影响其自身的工作效率。
二是员工分流安置问题。员工分流安置问题主要集中在事业编制员工。可能有些员工还有恋旧心态，不愿进入企业。这一方面如果是骨干员工，可能影响企业的生产经营。另一方面根据政策要求，需要和主管部门协调寻找安置渠道，有时会影响改制的往下推进。
三是员工待遇保障问题。对于年龄相对较大的事业单位员工，往往非常关心转企改制后的待遇保障，对“事业退休与企业退休待遇差”、“提前退休”等问题高度关注。这一方面在近年的体制改革中国家没有明确的统一政策，只能寻求地方政府的政策支持。
▶股权设置
水利水电勘测设计单位在进行混合所有制改革或全民营企业改革时，面临股权设置的问题。
在进行混合所有制改革时，需要慎重考虑应该引进哪些战略投资者，各应持有多少比例股权，实现建立科学合理的股权多元化的公司治理结构、整合各方资源推动单位发展的目标。
在设计员工持股方案时，需要遵循以下三原则。一是相对集中原则，股权比例向骨干集中，提升决策效率，获得最大的激励效果。二是股权动态管理原则，股权设置和岗位相关且动态处理，“岗变股变”，体现责任和激励对等。三是股权退出原则，持股员工离开单位或退休后，股份应该退回，这样使得后进人员有机会持股，保证单位的持续经营。
以上的股权设置原则需要取得员工的理解和支持并有效实施，才能充分调动员工积极性，提高企业生产力，全面提升企业经营业绩。然而遗憾地看到，由于过去体制改革时的疏忽，一些勘测设计企业在改制过程中对股权设计考虑欠全面，导致改制后很多遗留问题出现，影响了企业的未来发展。
☞改革后出现的问题
▶改制不彻底，影响企业运营效率
长期以来，由于受到事业单位体制制约，勘测设计单位普遍存在自主性差、机制不灵活、管理水平相对落后、激励约束机制落后等弊端。有些勘测设计单位在改革时仅单纯改变了体制，而未建立与之相适应的机制，存在“新瓶装老酒”现象，“沉疴旧病”并未从根本上得到改变，企业难以与市场接轨。
▶其他历史遗留问题
其他历史遗留问题主要包括员工安置不彻底，少数企业职工一次性安置费或经济补偿金不到位，离退休人员基本医疗保险待遇未落实到位，内退人员生活费标准偏低，企业办社会职能难分离，企业离退休人员社会化管理难到位等等。由于水利水电勘测设计行业经历了较长的事业单位时期，每个勘测设计单位或多或少都有这样那样的历史遗留问题，在改制时就要争取摆脱历史包袱，彻底解决这些历史遗留问题，以免这些问题带到新企业，影响新企业的效益，带来新的矛盾。
4、改革发展展望
☞业务一体化、多元化是趋势
水利水电勘测设计行业未来业务发展呈现两个趋势。一是业务环节从专注勘测设计业务到产业链一体化，即提供工程建设全过程和基础设施全生命周期的咨询服务，这是勘测设计行业必然的发展规律。2017年2月，国务院办公厅印发了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），提出政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。此外，培育全过程工程咨询，鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。这给勘测设计企业未来的发展指出了方向，即发展成为工程公司，或是发展成为全过程咨询企业。无论哪个方向都要求企业具备产业链一体化的服务能力。二是业务领域从单一化向多元化发展，如从单一的水利水电设计业务，向涉水工程拓展，避免单一行业的经营风险。纵观全球工程咨询公司，优秀企业中只有极少数是单一行业的，大多数都会采取适度多元化的业务结构，这也是很多基业常青企业的经营策略。
☞跨区域、国际化发展成新常态
随着行业市场化程度的不断深化，全国化市场布局成为大型水利水电勘测设计单位的“新常态”。在市场竞争日趋激烈的未来，会有更多的中小型水利水电勘测设计单位走出地处区域市场，拓展外埠市场。随着“一带一路”倡议大步推进，国内国外两个市场的一体化程度不断加深，大型设计单位将在巩固国内区域市场的前提下，将更多的精力放在海外市场开发中，国际化正逐步成为大型水利水电勘测设计单位未来发展的主要方向。一些大型水利水电勘测设计单位目前已经在国外设立经营办事机构，甚至有些单位已经开展境外企业并购，在国际化发展上跨上了一个新台阶。
☞信息化技术带动业务创新
在互联网时代，采用信息化技术强化企业核心竞争力乃至推动业务创新已经成为勘察设计行业的共识。目前，水利水电勘测设计行业主要应用的信息化技术包括大数据、云计算、BIM等，这些技术的应用将促进勘测设计水平的提升，优化企业运营能力，带动业务模式创新。对于行业中优秀企业而言，由信息化技术带来的创新业务甚至已经可以和传统业务的贡献相提并论。
☞和资本市场结合、引进战略合作伙伴推进发展
面临行业市场竞争格局的深刻变化，以及新技术、新业态、新模式、新经济对企业发展的引逼，传统勘测设计单位迎来了内生式发展的“天花板”。近年来，建筑、交通、市政领域有越来越多的设计企业登陆资本市场，通过和资本市场的结合拓宽企业发展的平台。勘察设计行业内并购重组的案例也层出不穷，通过引进战略合作伙伴弥补自身资源不足，寻求更大的发展空间成为很多单位的选择。水利水电勘测设计行业内，目前，南京市水利规划设计院股份有限公司（股票简称“南水股份”）和云南润晶水利电力工程技术股份有限公司（股票简称“润晶水利”）两家设计公司已经在新三板挂牌，主动走上资本市场道路。其中，南水股份在新三板挂牌后，营业收入增长率由挂牌前的9%提高到15%，公司净利润显著增加。此外，一些水利勘测设计单位也在结合体制改革，主动寻求引进战略合作伙伴推进自身发展。水利水电勘测设计单位和资本市场结合、引进战略合作伙伴推动企业外延式发展将成为发展的新路径。
☞通过体制和机制改革促进企业发展迈上新台阶
伴随着行业发展环境的变化和国家政策的推动，未来几年是水利水电勘测设计单位体制改革的重要关头。成功的体制改革对于单位转型升级具有重大的促进作用，相关作用主要体现在三个方面。一是充分发挥人力资本作用。水利水电勘测设计行业是人力资本密集型行业。通过体制改革，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，实施骨干持股和多种形式的激励政策，能够充分激发企业活力。二是强化资源整合能力。未来勘测设计单位业务的发展创新，需要充分整合各类社会资源，如果只靠自己单打独斗则单位的发展道路会越来越窄，这就需要通过体制改革，建立战略联盟或产权纽带引进各类资源包括产业资本、战略合作伙伴、技术提供商等。三是提升资本运作能力。在业务一体化、多元化等发展趋势下，勘测设计单位未来的发展跟资本结合的越来越紧密。无论是工程建设项目的需要，还是应对未来行业的兼并重组，都需要资本去推动。通过体制改革，寻求融资渠道突破，是提升资本运作能力的重要手段。
在体制改革的同时，勘测设计单位也应持续完善内部管理机制。一是要持续优化组织结构。业务一体化、多元化、全国化、国际化的发展都需要组织的支撑。对于大中型水利水电勘测设计单位而言，集团化的组织管控体系需要建立起来。二是要着力提升运营效率。未来市场竞争会越来越激烈，项目含金量会逐渐降低，这种情况下只有提升运营效率、提升对业主的服务质量，才能保证单位的生存和发展。三是要完善人力资源管理体系建设。水利水电勘测设计单位的发展离不开人才，在新的形势下，如何激励人才，如何吸引、留住优秀人才，如何加快人才培养、建设支撑企业发展的人才梯队，是机制改革的重点。
原标题：中国水利水电勘测设计单位 改革与发展研究报告（摘编）4-4
