引言：在电力工业重建过程中需要考虑的一个关键问题是如何保证足够的发电容量,以维持可靠的电力供应。如何确保市场化后的供电可靠性问题曾引起相当广泛的讨论,对此也做过一些专题研究。
例如,文献[1]以美国德克萨斯州电力市场为背景,对供电可靠性问题进行了广泛的分析,表明市场化后可靠性会下降。文献[2]的研究则表明当电力市场中存在大量的双向合同交易时,电力系统的可靠性会恶化。也有不少学者研究了电力市场中的市场力(marketpower)问题,认为电力市场中的发电公司具有相当强的市场力,在一定条件下可以明显地将电力价格抬高[3]。电力市场不但需要竞争,也需要合理的调节,尽管要在两者之间取得平衡是相当困难的[3]。但这些问题的重要性在某些电力市场被忽视了,美国加州最近发生的电力危机就是一个明证。
（文章出自微信公众号电力市场观察 ID：cloudPowerMarket）
2001年1月中下旬,由于系统备用容量只有1.5%左右,加州经历了二次世界大战以来首次强制性的分区轮流停电,上百万人受到影响。停电使一些公司损失了数千万美元。以IBM和英特尔(Intel)等高科技公司组成的硅谷厂商工会威胁:如果供电问题不解决,其属下的一些公司将考虑从加州撤走。这次电力危机对加州,甚至于对美国经济整体的影响已经引起了广泛的关注。
表面的原因是,加州两大公用事业公司,即太平洋煤气及电力公司(PG&E)和南加州爱迪生公司，负债110多亿美元,濒临破产边缘,银行拒绝继续提供信贷保证,从而无力从现货电力市场购买电力供给用户。在加州电力市场刚运行不到3年的时间内就出现这种局面,是当初提出市场化改革时完全没有预料到的。
之后,加州当局和美国联邦政府采取了一些措施,包括:①允许提高居民用户电价9%和商业用户电价15%,但这对这两家公司来讲只是杯水车薪;②撮合这两家公用事业公司与发电公司签订长期合约,寻求州外及国外(如墨西哥)的电力支援,并拟定了发行100亿美元债券的拯救计划,即由州政府从现货市场购买电力,再以低价转售给公用事业公司。但这些应急措施无法从根本上解决问题,州政府不可能长期代为购买电力,100亿美元也总有用完的时候。目前还不清楚两大公用事业公司的债务问题最后如何解决,但要让政府承担似乎是不可能的,因为政府不能用纳税人的钱为私人公司偿还债务。但加州政府必须尽可能避免让这两大公用事业公司倒闭,否则会带来不可估量的后果。这确实是摆在加州政府面前的一个棘手的问题。加州政府需要解决的首要问题是如何确保今后几年加州的电力供应,尽快采取措施鼓励兴建足够的发电厂,两大公用事业公司的债务问题并不是最优先的议题。
不少人将加州电力危机归咎于放松管制,造成发电公司不愿意做长线投资,以至于发电容量跟不上负荷增长,这是有道理的。可以认为,加州自1996年以来实行的放松电力管制措施已经失败。
1.加州开放电力市场的背景
加州议会在1996年通过放松电力管制议案,其主要的魅力在于调低电价的承诺,在此前提下获得了公众的支持。但这种做法事实上是加强了而不是放松了对零售电价的管制。
这项议案事实上假设了加州的发电容量会有长期的剩余。为了打破公用事业公司对电力事业的垄断,加州公用事业委员会(CaliforniaPublicUtilityCommittee,缩写为CPUC)要求公用事业公司将其属下的不少于一半的发电资产出售给独立的发电公司。由于发电设施的售价往往高于它们的账面值,这个政策可以让公用事业公司获得额外收益,作为其开放电力市场的补偿。发电公司通过竞争将电力售给公用事业公司,公用事业公司代替用户从发电公司购电。相信这样做的结果会使发电公司运行得更有效率,从而导致电价下调,使公众获利。另一方面,两家公用事业公司售给用户的电价受到严格管制。放松管制后居民用电电价将下调10%,并把大部分用户的电价冻结在1996年的水平直至2002年3月。要求公用事业公司从现货市场购电,开始时不允许他们与发电公司签订长期购电合同。
在承诺电价下降的条件下,公众对电力市场化自然是支持的。但对于公用事业公司,电力市场化并不一定给他们带来了好处。在冻结零售电价、允许批发电价自由浮动的政策下,如果批发电价下跌,公用事业公司则可以赚取更多的利润,反之,如果批发电价不断上涨,则会出现财政问题,甚至破产。
那么,公用事业公司当时为什么会接受这个有相当风险的方案?从当时的情况看,由于公用事业公司可以拥有不超过50%的发电容量,如果开放后现货市场电价下跌,当然没问题;反之,如果价格上升,因为他们拥有近一半的发电容量,仍旧可以从发电市场的收益中弥补售电所引起的亏损。更重要的是,公用事业公司也对未来的电力需求估计不足,认为未来的批发电价会下降,因为当时已经运行的一些电力市场的批发电价都比开放市场前要低。这使得他们对盈利前景相当乐观。
在电力市场开始运行的一段时间(大约2年,从1998年4月至2000年4月),批发电价确有下降,公用事业公司盈利增加。这同时意味着他们拥有的发电厂的价值下降。在这种情况下,他们认为日后的现货市场电价会因竞争而逐步下调,尽早出售发电设施有利可图,因而继续出售。由于这样做有利于发电市场竞争,CPUC作为监管机构自然支持。直至2000年夏天,公用事业公司所占有的发电容量已少于15%,必须从现货市场购买大量电力才能满足用户要求。
更糟糕的是,他们并没有将出售发电厂的收入用于改善输电设施,而是投资于发展国外的业务,或者分摊给股东。而输电容量不足也是日后引起电力危机的一个因素。
2.加州电力市场失败的原因
加州电力市场化的建议是在20世纪90年代初开始构思的,当时美国经济处于衰退期,因而假设了比较低的负荷增长率。然而,美国经济在最近几年增长势头强劲,负荷增长比预期的快3倍多。具体到加州,自2000年夏天开始,发电供应开始不足,发电公司行使市场力抬高售价。在购买电价不断上升(自电力市场运行以来,现货市场电价上升了10多倍),而销售电价被冻结的情况下,公用事业公司入不敷出地运行了半年左右,终因负债累累,银行不再提供信贷保证,不能再从现货市场购电卖给用户,并处于破产边缘,从而触发了前述的电力危机。发电容量不足是一个直接的原因,以下简要分析引起这场危机的主要因素。
发电投资严重不足
在提议放松电力管制的初始阶段,为了使公众接受,政府或调节机构做出了一些保证。例如,冻结或严格限制零售电价以使公众相信市场开放将引导出一个无论从电价还是供电可靠性方面来讲都优于或至少不次于传统垄断系统的新的电力系统。这事实上为投资者提供了负面的信息,即投资发电厂的盈利前景不好。
为了争取发电公司对开放市场的支持,要求今后新兴建的发电厂拿出部分利润对旧的发电公司进行补贴,理由是旧电厂缺乏竞争力。这也在一定程度上降低了投资发电厂的动力。
尽管加州电力市场开放初期现货市场价格较低,但总体上电价仍呈上升趋势,不少发电公司的盈利逐步增加,甚至美国联邦能量调节委员会有些官员也认为应该允许现货市场电价继续上升,以吸引发电投资,但因为高的电价会导致调节机构出面干预,所以投资者并不认为这样高的电价水平能够维持建造一个新的电厂所需要的3年左右的时间。
此外,政策不清晰、投资者对前景不明朗、高的投资额,以及太长的投资回收时间,也是限制发电投资的因素。
没有利用用户的用电弹性特性
有些非本专业人士将加州的电力危机主要归咎于人们浪费能源的习惯。美国人大多没有人走灯灭的习惯,所以有人认为只要把不需要的电灯关掉,就不会出现电力危机。尽管这种分析有点牵强,因为人们的浪费习惯并不是在加州电力市场化之后才形成的,但这确实从一个侧面说明了冻结用户电价是引起加州电力危机的主要原因之一。
试想,如果允许公用事业公司将从发电公司购电的成本转嫁给用户,随着电价的升高,人们会逐步降低用电需求并养成节约用电的习惯。这样,用户的用电弹性才会反映出来。随着需求下降,发电剩余容量增加,发电公司才会降低报价,这正是降低发电公司滥用市场力的有效途径之一[3]。冻结零售电价人为造成了市场的缺陷,使得没有办法通过市场价格来调节需求,限制了市场经济中“看不见的手”所应该发挥的作用。如果不能通过价格来反映供求关系,市场怎么能够有效运行?从经济学上也不难分析得知,这样构造的电力市场是一个不稳定的市场。
为此,在一些经济学家看来,加州的电力危机归根到底是“有形之手”干预的结果,因为其违背了自由市场运行的规则。诚然,允许用户电价上升可能会导致政治问题甚至社会动乱,任何政府在做此决策时都需要考虑这个问题。这不仅仅是经济问题,也是政治问题。
由于电价被冻结,用户没有动力节省用电。在这方面,英国电力市场的做法可能更合理一些。英国采用设定价格上限的方法,允许输电公司(NGC)根据购电成本和物价指数调整零售电价。
我国现在运行的电力市场存在与加州类似的问题,零售电价由政府严格管制,并不反映供求关系。从经济学上看,这种市场模式本身存在严重缺陷,无法引导出一个有效的市场。
还有,仅仅让用户电价反映购电成本并不足够,还需要对其及时调整。按月修改用户电价并不能充分利用用户的用电弹性,用户电价的调整周期应该越短越好。按小时调整目前尚有困难,但按天修改应该是可行的。
原标题：知识百科|国外典型电力市场之美国电力市场专题（二十五）
