编者按：在油气改革的大预期中，国土部2015年先走一步，率先在新疆试点推出常规油气区块招标。不过当时场面并不热闹，大家都边边角角，基础设施缺乏地区的区块兴趣有限。倏忽一年，再来看新疆油气上游改革，什么感觉?你对一拖再拖的油气改革方案有什么期待?
国土资源部(2015年)7月7日发布新疆石油天然气勘查区块招标公告，公开招标出让6个油气勘查区块。这是国内石油天然气上游领域首次通过招标出让勘查开采权，以新疆为试点的油气资源上游领域改革正式拉开序幕。从改革方案来看，改变传统的行政授予为招标制，试点改革区块同时包括增量和存量区块，充分考虑资源所在地的利益诉求，并且探索建立一套完善的进入、退出和转让机制，这四个方面是今次新疆油气资源上游领域改革试点的最大亮点，也为我国未来油气改革方案提供了新的思路和方向。
一、我国石油天然气消费现状
作为世界第二大石油消费国，我国石油消费加速上升，天然气消费增速有所回落。2014年，我国石油天然气表观消费总量为6.81亿吨(油当量)，增长4.8%，增幅与2013年持平。石油消费增速加快，天然气消费增速有所回落。石油表观消费量约5.1亿吨，同比增长2.1%，约占世界的12.1%。其中，成品油表观消费量3.02亿吨，增长5.1%，比2013年加快2.7个百分点。汽油消费快速增长，柴油需求依然疲软。汽油表观消费量1.05亿吨，首次破位亿吨关口，增速12.6%，加快4.8个百分点;占成品油比重达34.9%，提高2.2个百分点。柴油表观消费量1.73亿吨，增幅1.9%，虽较上年回升，但依然疲软;占成品油消费比重为57.3%，下滑2.1个百分点。
天然气消费增速放缓。2014年我国天然气消费量约1845.2亿立方米，同比增长8.6%，回落4.4个百分点，占石油天然气表观消费总量的23.9%，提高1.2个百分点。2015年上半年，天然气消费915亿立方米，增长1.4%。
二、我国油气资源行业发展瓶颈
目前，我国油气资源行业总体上存在市场供求不平衡，基础设施建设落后，法律体系不够完善，国有油气企业政企不分、市场主体不够规范，行业进入标准过高，竞争不够充分，垄断尤其是行政性垄断现象突出;油气价格难以完全由市场形成，油气价格扭曲;油气管理“重审批、轻监督”现象突出，政府存在职能越位、缺位、不到位现象等诸多问题，难以适应经济持续健康的发展的要求，难以匹配深化改革的进行。
1、油气行业管理缺乏完整的法律框架基础
目前，我国油气行业形成了以上游为主的法律体系，下游领域的立法基本为空白。上游相关法律主要包括：《矿产资源法》、《石油及天然气勘探、开发登记管理暂行办法》、《石油、天然气管道保护条例》、《对外合作开采陆上石油资源条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《石油及天然气勘探、开采登记收费暂行规定》、《资源税暂行条例》、《成品油市场管理暂行办法》以及《能源法》。这些法律主要涉及了油气资源管理体制、油气矿权及转让、对外合作、管道安全、资源补偿、税费、土地、环保、安全等上游领域，下游领域立法基本为空白的现状使得许多问题只有依赖行政文件来解决。而行政文件往往缺乏透明度和稳定性，甚至有悖于市场经济规律。
2、市场机制不够强化，上游领域垄断程度高
多年来，由于政府对我国油气行业上游市场化着力不够，油气行业上游领域的准入条件和经营环境未能发生显著改变，勘探开发活动垄断色彩浓厚，非国有投资主体很难介入，油气资源勘探开发区块退出机制不曾真正实施，油气资源探矿权、采矿权，流转未曾出现。
根据国土资源部统计显示，中石油、中石化、中海油等三大石油公司占全国探矿、采矿权面积的97.4%，占全国探矿、采矿权面积的98.9%，属于极高寡头垄断。而且这种垄断不是市场竞争来的，而是通过国家法律法规行政授予并加以保护的，这种高度“行政性垄断”也导致我国油气行业中下游市场专营多年来难有改进，虽然存在中国石油、中国石化、中国海油三大石油公司，虽然有少数外资石油公司进入油品销售领域，但远未能形成真正公平竞争的市场格局，我国成品油的政府定价机制仍在发挥难以替代的作用，进而导致油气价格的扭曲。
3、油气市场供需不平衡
我国油气产量增速远低于消费增速，对外依存度不断上升。据国家能源局数据显示，2014年我国原油产量为2.1亿吨，同比增长0.7%，原油进口量为3.08亿吨，居世界第二位，增长9.5%，原油对外依存度达到59.5%。2014年我国天然气产量约1301.6亿立方米，同比增长7.7%，消费量约1845.2亿立方米，同比增长8.6%，进口量为593亿立方米，排世界第6位，同比增长12.5%，对外依存度达到31.7%，较上年提高1.5个百分点。
三、油气上游领域改革的影响
对于我国油气产业的可持续发展，油气改革不应仅是集中于局部的“点式改革”，而应是面向全产业链条的“链式改革”。而在整个产业链条中，油气体制改革的关键在上游的区块垄断，上游领域的垄断制约着中下游市场化进程，不打破这种垄断，民营企业没有油源，油气管网设施的公平开放难免成为空谈。
1、放宽市场准入，加快我国油气行业的市场化进程
改革方案中提出，“采用资格后审办法对投标人进行资格审查，在开标后由评标组按照招标文件规定的标准和方法，对投标人的资格进行审查。领取招标文件时，对投标人进行一般情况审查。”对投标人不事先采用事前审批制，而是资格后审办法，实现了真正意义上的放宽市场准入。按照此次国土部参与招标的条件，满足境内注册、最终绝对控股股东或最终实际控制人为境内主体、净资产10亿元人民币的内资公司都可以参与投标。在此条件范围内，不分国企、民企、石油企业或非石油企业都可以参与竞标。通过放宽市场准入，引进地方国有资本及民营资本，可增强油气勘探环节的竞争水平，一方面可以激励油气(包括页岩气)开采技术创新，降低开采成本，提高开采效率;另一方面，可打破油气上游垄断对中游管网的公平开放，进而为构造有效竞争的油气市场奠定基础。
2、增强地方与企业的积极性，实现国家，地方与企业的共赢
无论是中央还是地方，政府还是企业，油气资源都是一笔巨大的财富，任何改革都意味着利益的重新平衡或转移，只有充分考虑各方利益，尤其是油气资源所在地政府的利益诉求，一起将蛋糕做大做强，才能推动改革顺利进行。此次试点改革方案充分考虑央地、企业与地方之间的利益平衡，并突出了对地方经济发展的支持，积极协调、支持新疆企业与中石油、中石化建立合作共赢、利益共享机制，在石油公司矿业权区块内，通过合资合作的方式开展油气勘查开采。在油气勘查区块招标中，企业承诺的勘查工作量相同时，新疆企业优先获得区块;还明确规定中标企业转入开采后应当在资源地注册企业;国家将加大新疆油气基础地质调查工作力度，进一步摸清资源家底。据中国地质调查局油气资源调查中心主任叶建良估算，按照新疆油气5000万吨油当量的产量，单资源税一项，新疆就能增加地方税收90亿左右。
3、建立油气资源区块的出让、退出和转让机制，为完善油气行业法律体系奠定基础
招标方案中，一方面，通过区块面向社会公开招标，符合准入条件的企业均可参与投标，承诺勘查工作量多的企业中标，探索完善既适合油气勘查开采特点又能发挥市场配置资源决定性作用的竞争性出让制度。另一方面，为了防止出现之前存在的“围而不勘”“只圈不探”，对每个区块不能全额投入完成勘探任务的现象，此次改革明确规定“探矿权三年到期后，对勘查投入进行考核，完成承诺勘查工作量的，按原面积延续探矿权;未完成承诺勘查工作量的，按照未完成比例执行履约保函，核减区块面积后延续探矿权”。这种规定实际上是在探索建立一个油气资源区块的退出和转让机制。目前我国油气资源管理体制、油气矿权及转让相关的法律法规主要是针对中石油、中石化、中海油等三大石油公司，油气资源勘探开发区块退出机制不曾真正实施，油气资源探矿权、采矿权，流转未曾出现。因此，在出让、退出和转让机制建立的过程中，必然会出现新的问题，遇到新的法律纠纷，这就要求相应的法律法规能够适应改革的步伐，进而促进我国油气行业法律体系的进一步完善。
文/袁剑琴 国家信息中心经济预测部
原标题：倏忽一年，新疆油气上游改革效果达到了吗
