第一章 国电公司前的中国电力工业
电力工业是我国国民经济的第一基础产业，是资金、技术密集型和网络性行业，也是社会公用事业的重要组成部分。自新中国成立以来，党中央、国务院十分重视电力工业的改革和发展，先后提出“电力是先行官”、“能源工业的发展要以电力为中心”和“电力工业要适度超前发展”等指导方针，并一直在摸索和实践着更佳的电力工业管理体制，推动了我国电力工业快速发展。
《大船掉头：电改十八年反思与展望》第一节 序曲——农电管理局挂牌之难
综合来看，我国电力工业发展大体可以分为三个阶段：
第一阶段是1949—1988年。这一阶段我国属于计划经济体制时期，为了适应国民经济恢复和发展的需要，我国的电力工业主管机构经历了多次变动，全国电力建设由电力部或水利水电部独家承办，管理方面也采取政企合一的垂直垄断管理体制。
第二阶段是1988—1996年。这一阶段，随着我国改革开放进程的推进，由计划经济体制向市场经济体制转型，电力行业也在发电端开始放开，组建公司，采取集资、多渠道办电模式。同时，伴随着我国电力工业的迅速发展和国务院机构改革的进行，作为国务院机构组成部分之一的电力管理部门经历了更为频繁的机构设置变迁，开始探索政企分开和市场化管理体制改革，实现了电力工业的行政管理、企业管理和行业自律性管理职能的初步分开，并且明确提出了电力工业体制重大调整的基本模式。
第三阶段是从1997年至今。这一阶段，我国电力工业向市场经济转型，先后成立了国电公司，撤销了电力部，成立了电监会，国电系统被拆分重组为由国网公司和南方电网2家电网公司、5家发电集团以及4家辅业集团形成的电力企业组织的新体系，中国电网形成“2+5”形式的分布格局。在不断探索电力工业市场化监管体制的新模式的背景下，2013年3月，国务院机构改革和职能转变方案指出，国务院将重新组建国家能源局，完善能源监督管理体制，不再保留电监会，由重组后的国家能源局拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。我国电力工业的管理体制随之步入一个仍需不断探索的新时期。
历史阶段时间主管部门管理体制变迁
第一阶段1949—1988年独家办电政企合一、计划经济垂直垄断管理时期
1949—1955年燃料部设东北、华北、华东、中南、西南和西北6大区电业管理局，归燃料部统一领导
1955—1958年电力部各省(市、自治区)的电力工业由电力部直接领导
1958—1966年水利电力部成立水利电力部管理的东北、华东、中原、西北四个跨省电业管理局，以及山西、内蒙古、广东、四川、贵州、云南等省电业管理局和北京电力公司，形成京津唐、东北、华东、中原和西北五大电网的管理体系
第一阶段1949—1988年独家办电、政企合一、计划经济垂直垄断管理时期
1966—1978年“文革”时期1966—1975年，电力管理权下放给地方政府，由各级“革委会”领导。1975年10月，水利电力部再次上收了跨省电网和跨省电网所属的各省(市、自治区)电业管理权;形成中央管理为主、大区电业管理局分片管理的体制
1979—1982年电力部恢复电力部直接领导华北、西北、华中、西南、华东和东北六大区电业管理局;福建、新疆、广东、广西、内蒙古和西藏等六省区电力工业仍由各省(区)领导
1983—1988年水利电力部1983—1984年间，上收福建、新疆、广西电力局，但广东、内蒙古、西藏及海南四省区的电力管理仍以地方为主。
1984年12月，成立华南电网办公室，将云南、贵州、广西和广东电网连接起来，为日后发展南方电网和大规模“西电东送”奠定了基础。
1988年，在东北、西北、华东、华中等大区管理局所在省设立电力工业局(华中局所在的湖北省已成立电力局)，撤销西南电业管理局，分设四川、云南和贵州三省电力局，由水利电力部直接领导
第二阶段1988—1996年组建公司、集资办电、股改上市向市场经济转型的探索时期
1988—1993年能源部1988年7月进行华东电网体制改革试点，成立了华东电力联合公司以及上海、江苏、浙江和安徽电力公司，同时保留华东电业管理局和省(市)电力工业局名称，双轨制运行。
1988年年底，成立中国电力企业联合会，同年组建中国华能集团公司。
1988—1990年间，大区电业管理局改组为联合电力公司，由能源部管理;非跨省电网的省电力工业局改组为省电力公司，由能源部和省人民政府双重领导并接受委托行使所在地区电力工业行业管理职能;到1993年，组建华北、东北、华东、华中和西北五大电力集团
第二阶段1988—1996年组建公司、集资办电、股改上市向市场经济转型的探索时期
1988—1993年能源部1991年，撤销华南电网办公室，由云南、贵州、广西、广东四省出资成立中国南方电力联营公司，以实现四省联网、“西电东送”。
实现了电力工业的行政管理、企业管理和行业自律性管理职能的初步分开
1993—1996年电力部1993年1月，成立国务院三峡工程建设委员会，同时成立中国长江三峡工程开发总公司。
1994年，成立葛洲坝水利水电工程集团，同年年底三峡工程正式开工建设。
《大船掉头：电改十八年反思与展望》第二节 导火索——二滩事件始末
推动电力企业股份制改制和重组上市，1994年8月，山东华能发电股份公司股票在纽约证券交易所挂牌上市，成为中国首家直接境外上市的大型电力企业。
1995年12月，八届人大十七次会议通过《电力法》，规定了我国电力工业体制模式：国务院管理部门和县以上地方人民政府经济综合主管部门负责电力行政管理;电力企业自主经营，自负盈亏，接受电力管理部门监督。
1996年12月，国务院下发《关于组建国电公司的通知》(国发48号文)
第三阶段1997至今政企分开、打破垄断、市场化监管体制的改革阶段
1997—2002国电公司1997年1月，国电公司正式成立，与电力部双轨运行。
1998年3月，电力部撤销，电力行政管理职能移交给国家经贸委;同年10月，国电公司提出“四步走”的改革方略;11月，国务院下发《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》(即146号文)，“两改一同价”正式启动;12月，浙江、山东、上海、辽宁、吉林、黑龙江等6省(直辖市)成为“厂网分开、竞价上网”的改革试点。
1999年5月，国家经贸委发布《关于做好电力工业政企分开改革工作的意见》，就改革省级电力行政管理体制、实现政企分开提出具体要求
第三阶段1997至今政企分开、打破垄断、市场化监管体制的改革阶段
1997—2002年国电公司2000年10月，国务院发出通知，成立电力体制改革协调领导小组，改革主导权从国电公司转移到国家计委。
2001年6月，广东省电力体制政企分开，厂网分开改革实施方案出台，成立广东电力集团公司和粤电资产经营公司分管电网和发电资产。
2002年国务院5号文出台，国电体制改革方案最终确定，取消了国电公司，新设成立了由国网公司和南方电网2家公司以及5家发电集团和4家辅业集团组成的电力企业组织体系
2002年3月—2013年3月电监会2003年3月，国家电监会成立，开始履行电力市场监管者的职责，实现“政监分开”。
2003年6月，《电价改革方案》下发。
2004年12月，国家发改委确定实行“煤电联动”机制，以不少于6个月为一个煤电价格联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5%，便将相应调整电价。
2005年2月，《电力监管条例》颁布。
《大船掉头：电改十八年反思与展望》第三节 揭幕——《令人沮丧的电力改革》
2007年4月，经国务院同意转发电力体制改革工作小组《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》，确定“十一五”时期电力体制改革工作重点。
2008年初，雪灾对全国范围的电力设施造成较大冲击，电网公司提出应将设备制造、电力勘察设计和送变电作为电网重要业务保留的意见。
2010年2月，国网获批收购电气设备制造龙头许继集团和平高集团。
2011年4月，《电网主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》推出
第三阶段1997至今政企分开、打破垄断、市场化监管体制的探索阶段
2002年3月—2013年3月电监会2011年4月下旬到5月上旬，国网公司在西北电网、华中电网、华东电网、东北电网分别加设西北分部、华中分部、华东分部和东北分部。12月，拆分华北电网为国网华北分部和国网冀北子公司。
2011年9月，中国电力建设集团公司(中电建)和中国能源建设集团公司(中能建)分别成立。中电建由中国水利水电建设集团公司、中国水电工程顾问集团公司，以及国网公司、南方电网公司河北、吉林、上海等14个省(区、市)公司所属辅业单位重组而成;中能建则由中国葛洲坝集团公司、中国电力工程顾问集团公司，以及国网公司、南方电网公司北京、天津、山西等15个省(区、市)公司所属辅业单位重组而成。这是5号文后电力主辅分离的重大举措，原四大辅业集团合并为两家。
2012年1月，国家电监会以电监政法[2012]7号文印发了《2012年推进电力改革工作方案》，首次启动对电网企业输配电成本专项检查，成立 “推进电力改革领导协调小组”，启动电改顶层设计。
2012年3月，国务院批转发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中两次提及“输配电”，一是提出“稳步开展输配分开试点”，二是要求“开展竞价上网和输配电价改革试点”
2013年3月至今国家能源局2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》将原国家能源局、国电监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理;不再保留国电监管委员会。
第二章 国电公司五年生平纪事
国电公司虽然在中国的电力发展史上仅仅存在了五年，但这五年是中国电力体制新旧转轨时期承上启下的重要的五年，它的产生柔性地链接了从计划经济体制下的电力部行政管理模式到市场经济体制下的现代大公司管理模式，而避免了从传统统一管理向市场化分散管理过程中经常会发生的“休克疗法”的风险和动荡。因此，这五年是中国电力人成功运用我国改革方法论的一个缩影。认真总结这段历史，不仅对于总结我国电力工业发展的历史经验十分重要，而且无论是对未来电力改革的深化，还是对我国铁路、邮政等垄断行业的改革，均具有重大的借鉴意义。
总结国电公司5年的历史，可以划分为三个阶段。第一阶段是国电公司与电力部双轨运行时期，两种体制在一套班子的统一管辖下柔性对接;第二阶段是撤销电力部，国电公司单轨运行时期，在内部改革主体主导的背景下，以四步走的发展战略向现代大公司过渡;第三阶段是改革思路发生变化，电改主导权从内部主体到外部主体主导改革易手，国电公司被取消式拆分，原国电系统形成了“2+5+4”格局，中国电网形成了“2+5”分布。
《大船掉头：电改十八年反思与展望》第四节 电网中是否隐藏着超额垄断利润
第一阶段是国电公司与电力部双轨运行时期。1996年12月，国务院《关于组建国电公司的通知》(48号文)发布，决定组建国电公司。该通知明确规定：国电公司由国务院出资设立，采取国有独资的形式，是国务院界定的国有资产出资者和国务院授权的投资主体及资产经营主体，是经营跨区送电的经济实体和统一管理国网的企业法人，按企业集团模式经营管理。
国电公司成立后，电力工业部继续行使对电力工业的行政管理职能，原由该部承担的国有资产经营职能和企业经营管理职能移交给国电公司;国电公司不具有政府行政管理职能，接受电力工业部等有关部门的行政管理与监督;中国电力企业联合会履行对电力工业的行业管理与服务职能，初步实现政企分开。
文件同时还对各地方电力工业管理体制改革做出要求：根据政企分开和精兵简政的原则，各省、自治区、直辖市电力局(公司)按照国务院的部署，在条件成熟时，将承担的行政管理职能移交给地方政府综合经济管理部门，同时接受地方政府的指导与监督。地方各级政府均不再设电力专业管理部门。随同文件一起印发的还有《国电公司组建方案》和《国电公司章程》。
1997年1月国电公司正式成立，与电力部双轨运行。与其他部委的改革不同，由于电力部掌握着下面电力集团的产权，因而就能够顺理成章地过渡到电力公司。当时除了五大电力集团外，还有一些独立的省公司，与电力部有产权关系的是福建、云南、贵州、广西、四川等五省区;与之没有产权关系的有四家，包括广东、海南、西藏和内蒙古中西部。在最后的国电公司重组厂网分开时，广东、海南划归南方电网，西藏由国网代管，内蒙古中西部仍然独立。
第二阶段，撤销电力部，国电公司单轨运行。在1998年新一届政府成立后进行的机构改革过程中，1998年3月电力部被撤销。原电力部一部分人员进入国电公司，另一部分人员进入国家经贸委电力司，除审批立项和电价之外的行业管理职能随之移交给经贸委电力司。国电公司在国家经贸委的领导下，开始了新一轮的公司化改制和电力工业市场化改革。
1998年10月，国电公司颁布《国电公司系统公司制改组实施方案》，确定了“政企分开、省为实体”和“厂网分开”的主要改革思路，并确定了实施的四个具体步骤。第一步，1997—1998年，成立国电公司，撤销电力部，政企分开;第二步，1998—2000年，国电公司制改组，实体化，“厂网分开”，进行竞价上网试点;第三步，2001~2010年，全国联网并全面推开，“厂网分开、竞价上网”，形成电力市场;第四步，2010年后，配电和售电放开，最终形成国家输电网公司。
1998年12月，国务院办公厅转发《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》(146号文)，“厂网分开、竞价上网”开始在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江省推行;同时，建立省级电力公司的工作全面铺开，东北三省率先成立省级公司。
第三阶段，国电公司被取消式拆分阶段。2000年10月17日，国务院办公厅印发《关于电力工业体制改革有关问题的通知》(69号文)，对1998年12月国家经贸委《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》(146号文)进行了一定调整，明确提出电力体制改革工作“由国家计委牵头，会同国家经贸委等有关部门和单位，组成电力体制改革协调领导小组负责”。协调领导小组由当时的国务院副总理吴邦国领导，时任国家计委主任曾培炎担任组长，国家计委副主任张国宝、国家经贸委副主任欧新黔、国电公司副总经理陆延昌等担任副组长。原本由国电公司提出的“厂网分开、竞价上网”试点工作不再扩大范围，除原有的企业公司化改制以外，国电公司省市一级的体制改革工作都宣告暂停。
2001年4月30日，由国家计委领衔的电力体制改革协调领导小组制定出电力改革方案(征求意见稿)并上报国务院，方案核心内容是：第一，根据厂网分开的原则，在国电公司管理的发电资产中，组建四五个发电公司;第二，设立国网公司(仅为出资人)及华北、东北、西北、华东、华中和南方六个区域电网公司(即“0+6”模式)，当条件具备时，将西北与华北、华中与华东合并，与东北和南方最终形成四大区域电网公司(即“0+4”模式);第三，国务院下设电监会，并尽早建立电力交易中心;第四，修改电力法和其他行政法规，尽快制定发电排放的环保折价标准，与竞价上网同时实施。
由于这一方案以做虚国网公司并最终取消国网公司为主要特征，故也被称为“0+6”或“0+4”模式。该模式一经提出，便引发巨大争论，并因此搁浅。
《大船掉头：电改十八年反思与展望》第五节 我们最应该反什么样的垄断
2001年12月，国家计委经过8个月的修改论证，重新上报了新的电力体制改革方案，经过中央最高决策层同意，获得国务院批准。
2002年2月10日，国务院颁布了《电力体制改革方案》(5号文)，国电公司被重组为一个国网公司和华北、东北、西北、华东、华中五个具有独立法人地位的大区电网子公司，五大区网公司不再在国家计划单列。同时，国网公司用云、贵、桂三省电网资产参股以广东电力公司为主的南方电网公司，由此形成了“2+5”模式下的中国电网格局。
与此同时，国电公司还拆分出5家发电集团和4家辅业集团，至此，5号文背景下的中国电力体制改革方案最终确定。
2002年3月15日，国电体制改革工作小组成立，具体负责电力体制改革的实施工作，工作小组组长由时任国家发改委主任马凯担任。其中，中组部负责确定电监会、国网公司、南方电网公司及五家发电集团公司领导班子的筹备和组建;国电公司负责制定发电资产重组方案;中央企业工委、国家经贸委、中编办、财政部和国家计委等部门各司其职，同时开展工作。
2002年10月15日，电力体制改革工作小组第四次会议召开。国家计委上报的《关于发电资产重组划分的请示》获得国务院领导批复。时任国家计委主任曾培炎等在讲话中称，电力体制改革进入实施阶段。按照国务院统一部署，国网公司、南方电网公司和各发电集团公司于2002年12月挂牌并正式运转。1997年成立的国电公司在经历五年运转之后，最终退出了历史舞台。
第三章 国电公司五年“大事记”
时间事件
1996年12月国务院《关于组建国电公司的通知》(48号文)发布，决定组建国电公司
1997年1月国电公司正式成立，与电力部双轨运行
1998年1月国电公司谢松林发表《抓住机遇，推进改革》一文，提出我国当时的电力平衡是低水平的、局部的、短期的平衡，而非与未来国民经济高速增长相匹配的、全面的、长期的均衡，主张继续超常发展电力。该文章亦是在后来“三年不上新项目”之前对我国电力供求关系进行深入分析的代表性文章之一
1998年3月电力部被撤销，电力行政管理职能移交给国家经贸委，双轨制结束。国电公司在国家经贸委的领导下，开始公司化改制和电力工业市场化改革新征程
1998年8月国电公司向国家经贸委上报了《实行厂网分开，建立发电侧电力市场的实施方案框架(试行)》并获得通过
1998年9月国务院批转《关于停止执行买用电权等有关规定的意见》，标志长达20年的电力短缺局面结束
1998年10月国电公司颁布《国电公司系统公司制改组实施方案》，确定“政企分开、省为实体”和“厂网分开”的主要改革思路，并确定了实施的“四步走”改革方略
1998年10月国务院转发国家计委《关于改造农村电网改革农电管理体制实现城乡同网同价请示》的通知，“两改一同价”正式启动
1998年12月国务院办公厅转发《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》 (即146号文)，“厂网分开、竞价上网”开始在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江推行;同时，建立省级电力公司即“省为实体”的工作也全面铺开，东北三省率先成立省级公司
1999年1月国务院批转国家经贸委《关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见》的通知，提出用三年时间完成农电体制改革
《大船掉头：电改十八年反思与展望》第六节 对妖魔化电力的非议
1999年5月国家经贸委发布《关于做好电力工业政企分开改革工作的意见》，就改革省级电力行政管理体制、实现政企分开提出具体要求
2000年1月国电公司召开国电公司改革研讨会，征求专家对国电公司与农电管理发展的意见
2000年4月胡鞍钢在《中国国情分析研究报告》第27期发表《西部开发三大原则——二滩水电项目严重亏损的调研报告》，批评国电公司垄断导致二滩弃水
2000年4月国电公司面对反垄断压力和拆分的改革趋势，召开广州会议
2000年5月国家计委基础产业司王骏在《经济学消息报》发表《令人沮丧的电力改革》一文，严厉批判国电公司
2000年7月国电公司总经理高严在人民大会堂主持 “进一步深化电力体制改革研讨会”，听取各界对电力改革的意见
2000年6月国务院三峡建设委员会召开第九次会议，在充分肯定“省为实体”电力体制历史作用的同时，指出“省为实体”在当前电力供过于求的新形势下必须改革，否则将阻碍电力工业的发展
2000年10月国务院办公厅印发《关于电力工业体制改革有关问题的通知》(69号文)，成立电力体制改革协调领导小组，协调领导小组由时任国务院副总理吴邦国领导，时任国家计委主任曾培炎担任组长，副组长有时任国家计委副主任张国宝、国家经贸委副主任欧新黔、国电公司副总经理陆延昌等，成员有王骏等人，改革主导权从国电公司转移到国家计委
2001年4月国家计委领衔的电力体制改革领导小组将综合各方意见的电力改革方案(征求意见稿)以《电力体制改革方案(草案)》形式上报国务院
2001年6月广东省电力体制政企分开、厂网分开改革实施方案出台，成立广电集团公司和粤电资产经营公司分管电网和发电资产
2001年12月国家计委经过8个月的调研论证，重新上报新的电力体制改革方案，并经过中央最高决策层同意，获得国务院批准，电力体制改革步伐加快
2002年2月国务院颁布《电力体制改革方案》(5号文)，决定把国电公司拆分为2家电网公司、5家发电集团和4家辅业集团，电力体制改革方案最终确定
2002年3月国电体制改革工作小组成立，具体负责电力体制改革的实施工作，工作小组组长由时任国家发改委主任马凯担任。由中组部负责确定电监会、国网公司、南方电网公司及五家发电集团公司领导班子的筹备和组建;国电公司负责制订发电资产重组方案;中央企业工委、国家经贸委、中编办、财政部和国家计委等部门各司其职，同时开展工作
2002年10月国电体制改革工作小组第四次会议召开，国家计委上报的《关于发电资产重组划分的请示》获得国务院领导批复。时任国家计委主任曾培炎、国家经贸委副主任欧新黔等讲话称电力体制改革进入实施阶段
2002年12月按照国务院统一部署，国网公司、南方电网公司和各发电集团公司挂牌并正式运转。国电公司被撤销，形成2家电网公司、5家发电集团和4家辅业集团公司新格局。
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《大船掉头：电改十八年反思与展望》——2000年电改主导权易手
