第一节 2002年电力体制改革回顾
一、改革的起因
电力体制改革源起撤销国家电力工业部，组建国家电力公司。1996年12月，《国务院关于组建国家电力公司的通知(国发〔1996〕48号)》决定组建国家电力公司。1997年1月，国家电力公司正式挂牌成立。
国家电力公司作为行业内占据主导地位的垄断性企业，拥有全国大部分发电资产(2000年底，国家电力公司拥有投资电厂容量20,179万kW)和几乎全部电网资产的所有权和经营权，仍实行发电、输配电、售电一体化的行业垄断运营模式。在国家电力公司成立之初，电力工业部并未马上撤销，而是与国家电力公司并存，实行双轨制运行。
按照当时的方案设计，组建国家电力公司是要通过对国电的公司改制，实现政企分开，打破垄断，引入竞争，建立规范的电力市场。
1998年3月，电力工业部正式撤销，原电力监管职能移交当时的国家经贸委电力司。改革的第一步政企分开完成。
此后，电改的主体全部集中在国家电力公司本身，且主要解决其一家独大的垂直一体化垄断格局。但在5号文出台前的所有改革方案均由国家电力公司自己设计并执行，进行的是以自我为主体的改革，引发了诸多问题。
这期间，有两件电改的标志性事件不可回避，并引发争议。
1998年年底，国务院办公厅转发了《国家经贸委关于深化电力工业体制改革有关问题的意见(国办发〔1998〕146号)》，随后经贸委在黑龙江、吉林、辽宁、上海、山东和浙江等地展开以省为实体的厂网分开。以上厂网分开虽然打破了大区电网结构，却又形成了以省为壁垒的电力资源垄断。
引发大争议的标志性事件却是二滩水电站建成即亏损，该问题被视为电改的转折点。
1998年，二滩水电站首台机组投产，年发电量高达170亿千瓦时。按照设计，水电站主要为四川省提供电力保障。但随后，电力供需环境却发生了急剧变化，先是重庆市作为直辖市单列，本来大部分本应送向重庆的电量，对方却只接纳了30%左右，而且受1997年东南亚金融危机的影响，四川电力整体需求出现了供大于求。
数据显示，二滩电站1998年到2000年间的弃损电量高达183亿千瓦时，水库蓄水无奈白白放掉。
此事随后引起了时任国务院总理朱镕基和副总理曾培炎的关注和介入，前者开会要求重新审视电改的进程。
其实此间，对于电改业界也开始出现不同的声音。最具代表性的观点认为以“省为实体”的发展方针，将导致各省以邻为壑，关闭电力市场，发电装备技术水平在结构上发生恶化。
在多方合力作用下，电改的主导权开始从国家电力公司转向国家计委。2000年11月，国务院下发《国务院办公厅关于电力体制改革有关问题的通知(国办发〔2000〕69号)》，宣布暂停以省为实体的电改工作。同时成立以国务院副总理吴邦国为核心的电改领导小组，时任国家计委主任的曾培炎任组长。
国家电力公司提出的电改方案主要以“全国一张网”为前提进行电力的市场化改革。然而，新成立的电改领导班子，则主张拆分电网，破除垄断。
此后，双方围绕拆分还是不拆，进行了激烈的争论，并提出了多种方案，总结来看，主要是国家电力公司提出的“1+6”方案和国家计委电改小组提出“0+4”方案。
前者主张保持国家电力公司主体不动，在其下分设华北、东北、西北、华东、华中和南方六个区域电网公司，然后实行厂网分开，竞价上网。而后者则主张取消国家电力公司，组建东北、北方、长江和南方四大电网公司，国家电力公司直属电厂与电网公司脱离隶属关系，实行厂网分开，此后再将全部发电厂(站)组建成几个电源公司，实行竞价上网。
前者被业界认为是按“发输配售”四大环节“大卸八块”的纵向分拆，后者则被称为纵横并用的“破碎式改革”。
随后，上述方案被国家计委“中和”，2001年5月，国家计委上报了“1+6”的改革方案，即为5号文的雏形。方案主要内容是在拆分国家电力公司的基础上，以国家电力公司的资产为班底成立国家电网公司，
并作为华北、东北、西北、华中、华东和南方六个区域电网公司的出资人代表，在时机成熟时，将西北与华北，华中与华东公司合并，最终形成四大区域电网公司。
应该说，该方案吸收了双方的意见，但也产生诸多模糊地带，比如国家电网公司与区域电网公司的关系，是总公司与分公司的关系，还是并行的计划单列，方案没有给出。
该方案为此后的电改方案明晰了一点，即国家电网的职责为跨区线路的管理和调度，区域电网主要经营所辖地区的电网。
然而方案旋即遭到各方的质疑，并被指反垄断的力度不够。就在方案出台前，美国加州爆发了电力危机，此次危机让方案制定者多出一条顾虑，即在破除垄断的同时，仍需兼顾电力安全。
此后，双方再次围绕方案进行博弈并被多次“中和”，最终确定了将南方电网独立出来先行试点的方案，同时明确了国家电网与区域电网的关系，即区域电网独立运作，与国家电网仅保持股权上的关系。
这就是最终成形的《电力体制改革方案(国发〔2002〕5号)》，即5号文，于2002年2月正式发布。
二、电力体制改革方案
2002年，国务院下发《电力体制改革方案(国发〔2002〕5号)》，该方案为电改规划了一条中长期路线，制定了明确的改革目标与清晰的电力系统市场化改革路径，提出“政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的电力工业改革方向，逐步构建起竞争性的电力市场，建立社会主义电力市场经济体制。
作为电改的标志性文件，5号文的改革总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。
改革的主要任务是：实施厂网分开，重组发电和电网企业;实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制;制定发电排放的环保折价标准，形成激励清洁电源发展的新机制;开展发电企业向大用户直接供电的试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局;继续推进农村电力管理体制的改革。
主要改革措施：
1、厂网分开，重组国有电力资产
(1)实行厂网分开。将国家电力公司以及地方政府和其他部门管理的电力资产按照发电和电网两类业务划分，并分别进行资产、财务和人员的重组。
(2)重组国家电力公司管理的发电资产，按照建立现代企业制度要求组建若干个独立的发电企业，由国务院授权经营，分别在国家计划中实行单列。每个发电企业在各电力市场中的份额原则上不超过20%。
(3)重组电网资产，设立国家电网公司。由国务院授权国家电网公司，负责控股组建华北(含山东)、东北(含内蒙古东部)、西北、华东(含福建)、华中(含四川、重庆)区域电网公司，在国家计划中实行单列。由广东控股、国家电网公司参股组建南方(含广东、广西、云南、贵州和云南)电网公司。
(4)电网企业可暂不进行输配分开的重组，但要逐步对配电业务实行内部财务独立核算。
(5)对国家电力公司系统所拥有的辅助性业务单位和“三产”、多种经营企业进行调整重组。电网企业可以拥有必要的电力科研机构。
2、竞价上网实行电价新机制
(1)建立电力调度交易中心，实行发电竞价上网。在区域电网公司经营范围内，设置一个或数个电力调度交易中心，由区域电网公司负责管理。
电力体制改革后区域电力市场运行示意图
(2)建立合理的电价形成机制。将电价划分为上网电价、输电电价、配电电价和终端销售电价。上网电价由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成;输、配电价由政府确定定价原则;销售电价以上述电价为基础形成，建立与上网电价联动的机制。
电价结构示意图
(3)在具备条件的地区，开展发电企业向较高电压等级或较大用电量的用户和配电网直接供电的试点工作。直供电量的价格由发电企业与用户协商确定，并执行国家规定的输配电价。
3、设立国家电力监管委员会
(1)国务院下设国家电力监管委员会(正部级)。该机构为国务院直属事业单位，按垂直管理体系设置，履行国家授权的电力监管职责。
(2)国家电力监管委员会的主要职责是：制定电力市场运行规则，监管市场运行，维护公平竞争;根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议;监督检查电力企业生产质量标准，颁发和管理电力业务许可证;处理电力市场纠纷;负责监督社会普遍服务政策的实施。
4、分步推进电力体制改革
(1)尽快成立国家电力监管委员会。用一年时间组建国家电网公司、区域电网公司及各发电企业。各区域电网公司要抓紧完善竞价上网技术支持系统和环保实时监控设施，到“十五”末，各地区主要的发电企业均应参加统一竞价，在全国大部分地区实行新的电价机制。
(2)完成上述改革以后，在做好试点工作的基础上，逐步实行输配分开，在售电环节引入竞争机制。
(3)随着“西电东送”和全国联网的推进，及时总结电力体制改革经验，进一步深化区域电网企业的体制改革。
5、完善电力体制改革的配套措施
适时制定和修改有关电力和电价方面的法律、法规和其他相关的行政法规。尽快制定电力市场运营规则、电力市场监管办法以及发电排放环保折价标准，与竞价上网同时实施。
第二节 电力体制改革的功与过
5号文颁布后的十二年里，尽管从厂网分开到电监会成立，从主辅分离到国家电网公司、大区公司和省公司垂直关系的确立，5号文都有涉及。但是，无论从电监会的尴尬地位还是从大区公司形同虚设看，5号文虽试图谋定中国电改的发展方向，可实际执行效果却大打折扣。
由于5号文是份妥协的方案，导致诸多界限并没有厘清，后续的改革也并不彻底。加上2002年后很快在全国发生大面积的持续电荒，又使得无论是发改委控制的电价改革，还是国家电网控制的电力产品统购包销，不仅没按5号文的方向改革，反而在某种意义上将旧体制进一步强化。
一、发电企业亏损
按照5号文的规划，在厂网分开后，将依次进行主辅分离、输配分开和竞价上网。然而时至今日，电改仅仅完成了厂网分开。对于过早分开形成竞争的发电企业，都在苦苦等待竞价上网，以形成两端均放开的电力交易市场。但是，发电企业盼到的却是煤炭涨价、煤电联动、连年亏损、外资大撤退。
在酝酿电改时，原国家电力公司系统有一种主导观点，即现行的电价构成不合理，利润集中在发电环节。厂网分开后，发电环节将竞价上网，电网环节将引入独立的输配电价，如果不调整现行的电价构成，电网企业就要亏损。
由此，2003年5月，国家发改委出台了《电力厂网价格分离实施办法(发改价格〔2003〕352号)》，按照“零利润”原则核定上网电价标准，并明确发电企业上网电价由发电成本、财务费用和税金构成，未将“利润”加入发电企业的上网电价。
在2003年初厂网分开分割电力资产时，由于许多新独立的发电厂原先属于内部核算企业，与省网公司的收入、费用、利润以及资产、负债、权益统一核算，再加上发电厂改革前的附属地位，在与省网公司不对等的协商中又被截留了一块，因此在电改后的两三年里，五大发电集团的净资产收益率、总资产报酬率都极低，难以覆盖银行长期贷款的利率，基本处于“盈亏平衡点”或“保本微利”状态。
2002年后，国家对于煤炭领域逐步进行市场化改革和尝试。2005年，煤炭市场全面放开，此后市场煤炭价格一路上扬。在发电企业看来，2008年是一个转折点，当年发电企业的火电业务首次出现全行业亏损。数据显示，截至2010年，五大发电集团运营的436个火电企业中，236个企业亏损，亏损面达54%，合计亏损137亿元。2008-2010年火电业务合计亏损则达到603亿元。
不仅如此，从2008年后，五大发电集团的负债率均超过了国资委限制的85%高限。相关数据显示，截至2010年底，五大发电集团运营的436个火电企业中，资产负债率超过100%、处于破产境地的企业达85个，占全部火电企业的19%。
正是由于发电企业的“高投资、低盈利、高负债、高风险”，发电企业的财务费用成为了与煤价因素齐重的亏损因素，而且促使众多民资和外资的撤离。电改后，外资和民资在投资回报率上一路下滑，而且还将面临亏损的局面，特别是实行煤电联动，要求发电企业自行消化30%的上涨煤价，都是外资撤离发电领域的重要因素。
二、全国性电荒
按照5号文的要求，国家电力公司被拆分为“两网、五公司”七大电力巨头。然而拆分后随即出现了令人尴尬的局面，由于1999年国家曾作出三年内不上大的电力项目的决定，导致在2002年后，缺电现象开始凸显。直至2004年，爆发大规模的全国性电荒。
此后，2008年和2011年再次爆发大规模电荒。两次电荒都直指煤价的上涨，不同的是，2008年那次，主要是装机不足，而2011年的电荒，则为发电企业积极性低迷。
十年内发生三次大规模的电荒，很多人开始将其与2002年的电改联系在一起来分析看待，其观点主要是电改的执行过于落后，在煤炭完全市场化放开的同时，电力行业的价格并未实现市场化，导致了煤炭价格和上网电价以及销售电价的不对称。
对此，在2004年电荒后，国家发改委提出了缓解局面的“煤电联动”机制，即以不少于六个月(2012年延长为一年)为一个煤电价格联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5%，便将相应调整电价。
但是，煤电联动在十年内只联动了四次，而且都是在电荒时期，规定的时间和范围要求并未按照规定执行。同时，煤电联动的出现，虽然缓解了煤电矛盾，但却将电力的市场化进程一再推迟。国家发改委对电力价格采取统购包销的方式，限定两头的发电上网电价和销售电价，对电网企业的输配电价实行价差，这就导致了电力市场难以放开。
竞价上网举步维艰的同时，煤电联动的政府调控定价，再次为电力价格的市场化设立了新的障碍。
三、规划乱象
2012年，陕西地方电力公司和国家电网陕西分公司因电网建设分歧发生了冲突。类似的事情，不仅在陕西，在山东等地也有发生，陕地电的事件仅仅是电力行业规划之争的一个小小缩影。
早在1997年国家电力公司成立之前，国家一度鼓励地方集资办电，主要以县为单位展开，并吸引了一批地方资金和外资进入发电领域，这也是以省为主体进行电力规划布局的雏形。
在国家电力公司接盘后，逐步开始以省为实体进行“向内”体制改革。1998年底，国务院办公厅转发《国家经贸委关于深化电力工业体制改革有关问题的意见(国办发〔1998〕146号)》，随后在黑龙江、吉林、辽宁、上海、山东和浙江等地展开以省份为实体的厂网分开。
一年后，国家电力公司在多地以省份为主体的改革因形成了省级电力市场壁垒而宣告结束，由此开始了由原国家计委主导的电力改革。
直到2002年5号文发布，国家电力公司被拆分为五大电力集团、两大电网和四大辅业集团。由此，电网和电源建设的规划权落到了各新公司手中，即电源规划由发电企业制定，电网规划由电网公司来制定。
而正因此，带来了两个至今难解的问题，一个是发电企业的电源规划和电网公司的规划冲突，一个是地方集资办电时代形成的电力公司和因过小过于分散而未纳入两大电网的地方电力与两大电网公司规划的冲突。
陕地电事件便属于后者。但是相比于陕地电的小冲突，发电企业和电网企业的规划之争，则从另一个方面影响了整个电力市场格局。
特别是在2008年冰灾后，多方开始注意到这种冲突的存在和紧要性。一方面，发电企业的装机累年翻番，遍布全国各地。数据显示，2003年厂网分开时，全国的电力总装机为3.9亿千瓦，而到2013年底，该数字达到了12.5亿千瓦， 十年增长超三倍。而这其中，五大电力集团的占比近半。与发电企业形成对比的是，国家电网的建设速度却相对滞后，而这正是造成“窝电”和“缺电”的重要原因之一。
不仅如此，双方的冲突还表现在电网建设规划和发电企业布局的不一致。在一些煤炭产地，电力供应完全可以靠本地区发电厂供应，但是电网的建设规划却不够理想，造成该地区的发电外送，而地区受电则只能通过其他电网端供应，这也就是常说的结构性缺电。
此前，电网和发电侧的投资、规划都统一由国家电力公司进行设计，在拆分国家电力公司后，双方开始各自布局，发电公司对新增发电种类、发电容量、建厂地址、投运时间、现有机组的退役、检修安排以及竞价上网的容量等自主决策，而电网公司则主导输配电网线路的布设和安全运行风险评估，双方的各自为政，无法形成有效的统一，造成了各类电力事故的发生和冲突。
四、主导机构不明晰
电改以来，改革力量一直处于非主流的弱势地位，也没有形成一个科学有序的推动实体和决策机制。在电改领导小组之外，国资委负责资产监管，发改委负责全盘规划，而负责日常监管的机构是电监会。政府部门与负责电力市场秩序、电力行政执法监管的机构之间的职责和关系亟待理顺，新的行政管理机制亟待建立。
电改方案出台后，国家电力公司被拆分，电改小组从国家计委搬进了电监会的政策法规部，这个号令电力行业，甚至跨越多部委的改革办，虽然号称正部级单位的下属部门，但发改委和能源局尚不能够号令群雄，小小政策法规部何以“以小治大”?
电改涉及错综复杂的利益网络，国资委、财政部、发改委、能源局、电监会等职能部门都对改革方案的制订和执行具有一定的话语权，甚至连地方政府、电网企业和发电企业也都牵涉其中。
电改不是单纯的电力行业改革，应该和政府机构改革，政府职能转变同时进行。合理的顶层设计才能破除电力行业内部对电改的思想阻力，理顺机制。决策者不能人云亦云，需要决心和魄力推进改革，需要有一个类似办事机构的改革小组来推进这些工作。
五、电力改革经验总结
5号文是一个推动市场化改革的纲领性文件，是向传统计划经济堡垒发起的一场重大冲击，方案的方向是正确的，改革措施也是相对彻底的，在横向与纵向对电力体系进行多重切割，甚至明确了每个发电企业在各电力市场中的份额原则上不超过20%，保证没有任何一家企业可以保持上下游一体化或者横向市场份额超过20%。但在改革进程中，由于缺乏强有力的推动和监督力量，缺乏法律支撑，改革阻力重重，形成了目前电力改革停滞、僵持和反复的局面。
2002年开始的电改的最终目的是要建立一个竞争性的电力市场。以这一点作为判定标准的话，这轮电改基本是失败的。电改历经十二年，电力行业从未真正引入竞争机制，电力供求等方面的矛盾不断积累，电源电网发展失衡问题日渐突出，电力企业的资产负债率不断攀升，电力行业的可持续发展面临着严峻的挑战。
厂网分开本来是2002年改革的主攻方向，但依然不够彻底。虽然按照5号文的精神，成立了华北、华中、华东、东北、西北等五大区域电网公司，但在2011年4月，国家电网公司分别加设西北分部、华中分部、华东分部和东北分部。同年12月，最后一个争议较大的华北电网也被分拆，分成国家电网华北分部和国家电网冀北子公司两部分。
这被外界视为国家电网公司对区域电网的架空和收权。因为按照国家电网公司设定的分部职责，区域电网分部将只作为派出机构，电网规划、电力调度等管理职能由国家电网公司总部授权行使。而且，国家电网公司同时将四大区域电网公司的主要经营性资产按属地化原则划转到省网公司。
国家电网公司作为在关键性与基础性行业处于垄断角色的央企，对上下游竞争性行业的企业和消费者所榨取的经济租，成为政府汲取社会资源的渠道。2013年国家电网公司全年营业收入超过2万亿，占年GDP的3.6%。
原本应该成为电力市场最主要推动者的区域电网公司，在垂直一体化的体制下日渐势微;供电公司作为电力市场最大的购售电主体，却不是独立的企业法人和市场主体，使得电力市场主体单边化，资源优化配置成为无本之末。这样直接的结果是发电、输电、配电、售电等环节仍集于一体，厂网不分，行业垄断进一步固化。
以国家电网公司高度垄断为代表的电改格局，使得上网电价和销售电价体制越发僵化，越改革，电价就越高，当前国内占全部用电量85%左右的工业和商业用电实际支付的可比价格水平已高于美国等发达国家。
过往十二年的电力市场发展过程中，电监会形同虚设，国资委作为“婆婆”与国家电网公司齐声抵制拆分电网，而发改委则掌握着上网和销售电价的审批权。在中国经济高速增长的阶段，电力供应紧缺，国家电网公司甚至以“电荒”来抵制被拆分的改革思路。
因此，如果电改不触碰国家电网公司的垄断地位，不改变其“追逐利益最大化”的企业属性，未来的电力改革就仍不容乐观。
原标题：电改十年功与过?
