为贯彻党的十八大、十八届三中全会精神和习近平总书记重要讲话精神，落实《关于深化水利改革的指导意见》部署安排，积极稳妥地推进水权制度建设，水利部印发了《关于开展水权试点工作的通知》，并于7月23日在北京召开水权试点工作启动会，水利部副部长胡四一出席会议并讲话。会议的主要任务是对试点工作进行动员部署，进一步提高认识，明确目标任务、工作重点和有关要求。
会议强调了开展水权试点工作的重要意义，指出在新的形势下开展水权试点，是贯彻落实中央决策部署、探索利用市场机制优化配置水资源、积极稳妥推进水权制度建设的必然选择。
会议明确了试点工作的总体要求和目标，强调水权制度建设任务艰巨、影响深刻，既是一项长期任务，也是一项紧迫工作，必须统筹规划，协同配合，重点突破，有序推进。要深入贯彻党的十八大、十八届三中全会精神和习近平总书记关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，坚持社会主义市场经济改革方向，正确发挥市场作用和政府作用。在工作基础好、代表性强、地方积极性高的7个省区开展不同类型的水权试点工作，力争用2-3年的时间，在水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等方面率先取得突破，为全国层面推进水权制度建设提供经验借鉴和示范。要求水权试点工作要注意处理好政府作用与市场机制的关系、注重效率与保障公平的关系、顶层设计与实践探索的关系。
会议部署了水权试点任务与实施步骤，明确宁夏自治区、江西省、湖北省重点开展水资源使用权确权登记试点工作，在区域用水总量控制指标分解的基础上，结合小型水利工程确权、农村土地确权等相关工作，探索采取多种形式确权登记，分类推进取用水户水资源使用权确权登记;明确内蒙古自治区、河南省、甘肃省、广东省，重点探索跨盟市、跨流域、行业和用水户间、流域上下游等多种形式的水权交易流转模式。
会议明确了试点工作的组织实施方式，实施主体是各试点省(区)人民政府，具体工作由试点有关地方人民政府水行政主管部门负责。要求各试点地区要紧密结合当地实际，突出针对性和可操作性，抓紧组织编制本地区水权试点方案，于2014年8月底前报水利部审查，10月底前由水利部和试点地区省级人民政府联合批复。
会议强调，各试点地区水利部门要主动向省委省政府汇报，建立水权试点工作领导小组，把水权试点工作摆上重要议事日程，做到组织到位、人员到位、责任到位、措施到位、保障到位，确保试点工作的顺利实施。要求水利部与试点地区建立联系机制，加强沟通交流，对确权登记、水权交易流转、制度建设中的重点与难点问题进行交流与研讨，共同研究解决试点中遇到的重大问题。
党的十八届三中全会后，水权制度建设再度引起社会关注和热议。在《水利部关于深化水利改革的指导意见》中将建立健全水权制度作为深化水利改革的重点领域。6月19日，水利部党组召开务虚会，专题研究水权水市场建设有关问题，并部署在全国开展水权确权与交易试点，水权改革已经提到了水利部党组重要议事日程。那么，水权改革怎么看?怎么办?谈谈个人观点。
一、为什么要进行水权改革?
我国水权改革源于实践需求。纵观我国近年水权探索案例，水权改革的愿望是实践提出的。浙江省东阳与义乌的水权转让，是义乌城市化进程缺水所致;内蒙、宁夏的黄河水权转换，是工业企业发展没有用水指标所致。水资源供不应求催生了水权改革，并产生了积极效果，促进了节约用水，缓解了水资源供需矛盾，使有限的水资源向效益更大、效率更优的方向流动，也吸引了社会资本投入水利建设。目前，通过水权转让获得用水权利的需求在一些地方仍然很强烈，如鄂尔多斯市本市用水指标已经没有，有100多个工业项目等待用水指标上马，希望通过跨地区转让水权解决;北京市严重缺水，希望通过南水北调转让用水指标解决。然而，现行的水资源配置制度不能完全满足这些实践需求，因此要进行水权改革。
水权改革是水利改革跟上国家经济体制改革步伐和中央改革部署的需要。随着我国经济体制改革的深入，交通、电力等基础设施行业和土地、林业等自然资源行业，都在很大程度上进行了市场化改革。从2005年起，国家经济体制改革指导意见、2011年中央一号文件、2012年国务院三号文件、党的十八大报告等，都对水权制度建设提出了明确要求。党的十八届三中全会对市场化改革和水权交易的要求比十八大报告有两个鲜明的变化，一是明确了市场的定位，将市场在资源配置中的基础性作用提升到起决定性作用和更好发挥政府作用;二是将开展水权交易试点提升到推行水权交易。习近平总书记关于保障水安全的重要讲话中对推进建立水权制度、培育水权交易市场也提出了明确要求。
无论是实践上的迫切需求，还是党中央的改革部署，都迫切要求推进水权改革。水权改革现在不是改不改的问题，而是必须改，加快改，亟待研究的是改什么，怎么改。
二、水权改革改什么?
习总书记最近提出新的治水思路：“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”，其中“两手发力”是指市场无形之手和政府有形之手要联合发力。这是对党的十八届三中全会关于“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一重大改革决策的深刻阐释，为水权改革指明了方向。水权改革就是要改变过去政府对水资源配置自上而下的完全行政机制，引入市场机制，实现“两手发力”，建立归属清晰、权责明确、监管有效、流转顺畅的国家水权制度体系，促进水资源节约利用和优化配置，支撑经济社会可持续发展。
(一)政府作用怎么改?
党的十八届三中全会决定对政府作用作出明确界定：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。根据这个精神，政府应当加强水资源宏观配置，减少水资源微观配置，亦即加强总量控制、江河水量分配，在取水许可环节即微观配置环节减少政府的直接审批，引入市场机制，将取水权的配置和再配置交给市场调节并加强政府监管，促进水资源向高效率、高效益方向流动。政府的作用是对水权的取得给予确认和保护、对水权交易提供法律保障、对水资源用途实行管制、对水权市场进行监管等。其目的是要激发市场活力和社会创造力，解决水资源供不应求矛盾，使有限的水资源利用最优化和整体功能最大化。
(二)市场作用怎么发挥?
党的十八届三中全会决定对市场的作用也作出了明确界定：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在资源短缺情况下，市场是提高资源配置效率和效益的最佳途径。实践表明，在水资源短缺、供不应求的情况下，政府对水资源的微观配置处于窘境。例如两个以上的企业申请同一水源取水权时，审批给谁?再如，一个地区的用水指标没有的情况下，企业申请新增用水指标时，政府怎么办?这个时候，市场机制显示出极大的优越性，已有的水权交易案例证明了这一点。其机理在于市场是在价值规律下运行的，看不见的手在发挥作用。因此，在水资源微观配置环节可以按照市场规律和市场规则配置新增取水权，而不是向政府申请直接取得取水权，或者通过市场交易使已有水权重新配置。可见，市场对水资源微观配置更加有效，起到了政府起不到的作用，是对政府微观配置局限性的有益补充。
政府和市场在水资源配置中各有不可替代的作用。实行水权改革，就是要加强政府对水资源宏观配置，放开微观配置，使原来从中央到地方再到取用水户的完全行政配置体系，改革为政府加强水资源宏观调控、微观配置由市场配置和政府监管共同作用的配置体系，让市场在取用水户申请新水权或者交易已有水权时起决定性作用，政府和市场在水资源配置中各司其职，互相补充。
三、水权改革怎么改?
水资源特殊的自然属性和社会属性决定水权改革比土地权、林权等自然资源产权制度改革更加复杂。土地一亩就是一亩，水是流动变化的，而且还涉及到排水、生态环境等外部效应，是一项十分复杂的系统工程。我国水情地域差别大，经济社会发展水平差别大，不同缺水类型(资源型缺水、水质型缺水、工程型缺水)对水权改革的需求也不一致，没有现成经验可循，需要探索和创新，即要积极，又要稳妥。研究表明，我国现阶段水权改革的两大任务是水权确权和培育水市场。
(一)水权确权
1、水权确权确的是什么权?
根据现有水法、物权法等法律法规的规定，水资源所有权是国家的，使用权依法授予取用水户。目前有法律依据的水资源使用权主要是两种，即取水权和农村集体经济组织自建水塘或水库中的水资源使用权(以下简称农村集体水权)。因此，现阶段的水权确权有两种：一是取水权，二是农村集体水权。
2、水权确权确给谁?
取水权确权一般应当确给取水权人，如企业。但灌区管理单位、自来水公司等具有网络型供水且具垄断特性的取水人，使得水权确权变得比较复杂。如灌区管理单位是取水人，但并不是用水人，用水人是灌溉农户，灌区管理单位是供水人。水权是确给灌区管理单位还是确给农户?同样，自来水公司是取水人，但不是用水人，而是供水人，用水人是自来水管网内的用水户。从灌区管理单位、自来水公司供水职能上看，他们的权利是供水权(类似于政府特许经营权)，而供水对象具有用水权。因此，灌区管理单位、自来水公司的取水权应当由两部分组成，供水权和用水权。相应的水权人应当由灌区管理单位、自来水公司及其用水户组成。实践中如何操作，还需要在试点中探索。
农村集体水权应当确给农村集体经济组织。一些地方在探索确给农民用水户协会、灌溉受益农户共有等模式，还需要继续在理论和实践上探索。
3、水权确权怎么进行?
取水权的确权需要以国家用水总量控制指标分解、江河水量分配及取水许可总量控制为基础，在规范取水许可的前提下，对取水权人进行确权登记，发放取水权证或水资源使用权证。它是产权证，不是行政许可证，与以前的取水许可证不同的是要赋予产权人对水资源使用权拥有转让、抵押、继承及相对稳定期限等占有、使用、收益的产权权利和服从用水管理的相关义务。农村集体自建水塘、水库量大面广，涉及到小型水利工程设施产权、农村土地使用权。水权的确权需要在摸清现状、排除纠纷基础上进行。有的地方已经结合小型农村水利设施产权制度改革进行了水塘受益农户水权共有制改革探索，实现了水利设施使用权、水资源使用权、土地使用权三权的有机结合，如湖北宜都市。有的地方对此还没有积极性，或者说还没有认识到其确权的必要性。随着农村新型农业生产经营主体的出现，以及集约化、规模化现代农业的发展，农村集体水权确权与交易是必然趋势。根据水利部安排，下一步将开展上述两类确权试点，通过试点，积累经验，示范推动。
(二)培育水市场
1、为什么要培育水市场?
水市场是水权交易得以实现的纽带和桥梁，是水权制度建设的核心。目前我国水市场不发育，市场体系不完善，市场功能发挥不充分。以往发生的东阳与义乌，内蒙、宁夏水权转换等水权交易案例，虽然引入了市场机制，但都是以政府为中介完成的，一个主要原因就是水市场不发育。一方面企业有购买水权的需求，但另一方面没有水权交易平台，提供不了水权交易服务，包括中介服务、信息服务等。因此，要推行水权交易，首先要培育水市场。
2、如何培育水市场?
水市场是一个系统工程，不是建立一个交易所或者依托其他交易所就能解决了。它需要一整套的要素和机制构成，包括市场主体、可交易水权、交易平台、交易规则、中介服务、权利保护、政府监管、社会监督、公众参与等。可见，培育水市场有很多事情要做。
首先要培育市场主体，明确可交易水权。水权交易目前最缺的或者最不明确最不规范的是市场主体。哪些人是水权人，哪些水权是可交易水权?目前并不十分明确，因此首先要培育市场主体，明确可交易水权，这就是前面讲的水权确权。通过确权登记发证，明确可交易水权，水资源使用权持有人才有资格、有权利成为市场交易的主体，成为水权交易的提供者。
其次要培育市场中介组织，提供水权交易服务。市场交易活动是在交易主体之间进行的，但他们并不存在天然的联系，需要市场中介组织牵线搭桥，提供信息、咨询、论证、评估等服务。政府不应当是中介的角色，而应当是监督者，是裁判员，不是运动员。目前我国水权交易中介组织不发达，亟需培育建立。已经注册成立的内蒙古水权收储转让公司就是这类中介组织。有了中介组织提供服务，水权交易才好开始和进行。
第三要建立水权交易平台和交易规则，实现规范交易。规范的水权交易需要通过一整套机制完成。包括交易双方的注册登记、审查审核、信息公开、竞价机制、结算机制、权利授予、监管机制、监督手段等，同时交易规则要体现在这些机制中。这些机制的建立需要通过具有特定功能的电子信息系统和相应的硬件支撑来实现，也就是交易平台。根据水权交易宗数预测，可以单独设立水权交易所，也可以借助其他交易平台赋予水权交易功能。单独设立水权交易所要避免因交易宗数少造成收不抵支。
第四要建立水市场监管体系，维护公平秩序和公共利益。水权监管体系健全与否，关系到水权改革的成败。水权改革是要放活水权市场，但不是放任，水市场的局限性需要政府弥补，尤其是水权不同于其他产权，政府要对交易秩序和公共利益实行风险防控。因此，在水权改革前期，要同步开展水市场监管体系建设工作，包括制定水市场准入规则、竞争规则、信息公开制度、水权主体权益保护制度、水资源用途管制制度、生态环境等公共利益维护制度、社会监督与公众参与制度等。这些监管制度需要有机融入水权交易过程，如与水权交易市场平台软件功能实现实时对接等。水权交易的信息化和市场化对政府水资源配置流程提出了再造要求，必须在现有水资源监督管理制度基础上，进一步建立健全适应水权制度的监管体系。
党的十八届三中全会对深化改革做出了全面部署，明确要求深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推行水权交易制度。今年四月，习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，对推进水资源管理体制机制改革、保障国家水安全进行了全面部署。我们要深入学习领会，全面贯彻落实。以理顺政府与市场、中央与地方的关系，充分调动全社会力量参与水资源管理积极性为重点，深化改革，创新机制，全面提升水资源管理能力和水平。
一、转变职能，不断提升政府监管能力
一要推进水资源行政审批制度改革。落实三中全会关于行政审批制度改革的要求，按照简政放权，规范管理，加强监管的原则，全面梳理取水许可、水资源论证、入河排污口设置等水行政审批事项，进一步理清中央和地方的事权，涉及省界水体和水事敏感地区的用水审批事项，中央要管住管好，省级行政区总量控制范围内的用水审批事项下放地方管理。大力推进规划水资源论证制度，强化水资源对经济发展、产业布局的约束作用。要进一步明确管理层级，简化审批程序，规范审批流程，提高审批效率，接受社会监督。在涉及公众利益的重大建设项目水资源论证时，通过引入听证制度等方式，充分听取社会公众意见。积极推进涉水行政审批事项整合，力争实现一站式审批。对水资源论证资质管理要充分发挥行业协会等社团力量，下放管理权限，转变管理方式。
二要严格水资源管理责任与考核制度。按照最严格水资源管理制度的要求，加快建立完善省市县三级水资源管理责任制，落实行政首长负责制。完善考核评价体系，将考核结果纳入经济社会发展综合评价体系，严格实行区域限批政策，对取用水总量已达到或超过红线控制指标的地区，要暂停审批建设项目新增取水。积极探索建立国家水资源督查制度，对地方落实最严格水资源管理制度情况进行监督检查。对领导干部实行水资源水环境责任终身追究制。
三要不断完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制。进一步界定中央、流域和地方的管理权限，明确事权，落实责任。中央要把重点放在政策指导、行业监管、红线管控和区域统筹上;流域要重点做好水量分配、总量控制、统一调度和区域协调;地方要对取用水项目科学论证，严格审批把关，加强定额管理、计划用水管理，强化对取用水户的监督管理。避免因事权不清，导致的管理交叉、推诿扯皮等问题。在最严格水资源管理制度考核实施中，既要充分发挥流域管理与区域管理相结合的体制优势，又要正确处理好因流域与行政区域不吻合带来的多头考核、重复考核等矛盾。探索建立流域内行政区政府、公众及其他利益相关方参加的流域管理委员会，统筹协调管理流域涉水事务。
二、创新机制，不断提升市场配置能力
一要加快水权制度建设，运用市场机制优化配置水资源。坚持政府和市场“两手发力”，深化水资源管理体制机制创新，下更大气力研究和推进水权制度建设。尽快明晰初始水权，在行政区域层面，加快推进水资源控制指标逐级分解确认工作，建立覆盖省市县三级行政区的水资源控制指标体系。在流域层面，加快开展江河水量分配，将用水总量控制指标落实到江河控制断面。严格水资源论证和取水许可管理，完善定额标准，按照水源属性和用水户类型，科学核定取用水户的水资源使用权限，建立用途管制制度，积极推进水资源资产产权制度建设。大力培育水市场，按计划积极开展跨区域、跨行业和取水户间的水权交易试点，稳步推进水资源确权登记试点，因地制宜探索地区间、流域间、行业间、用户间等多种形式的水权交易流转方式和规则。对用水总量达到红线控制指标的地区新增项目取用水量必须通过水权转换取得，对已超过红线控制指标的地区，不仅要严格控制用水量增长，还用通过水权转换偿还超用水量。加快建立完善有利于发挥市场作用的水权交易平台，明确交易规则，维护良性运行的交易秩序。近期，水利部已下发《关于开展水权试点工作的通知》，对稳步推进水权制度建设进行了具体部署，选取内蒙、宁夏、湖北、甘肃、广东、河南、江西等试点，因地制宜，开展不同类型的水权交易和水资源使用权确权登记实践。
二要进一步健全水资源有偿使用制度。牢固树立水资源资产观念，坚持使用水资源付费的原则，按照全面反映市场供求、水资源稀缺程度、水生态环境损害成本和修复效益的要求，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围。进一步完善水资源有偿使用制度，超计划或超定额取水的，对超计划或超定额部分累进收取水资源费。严格水资源费征收和使用管理，依法查处挤占挪用水资源费的行为。
三要建立和实施水生态补偿制度。坚持谁受益、谁补偿原则，建立和完善对江河源头区、水源涵养区、重要水源地和重要生态修复治理区的水生态补偿机制。总结新安江流域浙江、安徽两省生态补偿的经验，围绕水源地达标建设，选择丹江口、潘家口-大黑汀水库等重要饮用水水源地，开展跨省区水生态补偿试点。
四要发挥市场机制在水资源节约保护中的作用。进一步推进水价改革，利用经济杠杆促进水资源节约保护。在节水产品推广、水生态建设、水资源计量监控设施和信息系统运行维护等方面推行政府购买公共服务，制定指导性名录，培育公共服务市场。积极营造有利于水资源节约保护的投融资环境，引导社会资金投入水务基础设施和水生态文明建设。
三、深化改革，不断提升城乡水务管理能力
一要深化水务体制改革。总结水务改革经验，顺应水资源的自然规律和社会属性，按照精简、统一、效能的原则，鼓励地方因地制宜推进供水、用水、排水、污水处理及回用等涉水事务一体化管理。健全城乡统筹、事权清晰、职责明确、运转协调的水务管理体制;建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务运行机制。
二要统筹推进城乡水务服务均等化。适应新型城镇化和社会主义新农村建设的要求，统筹规划城乡水资源利用、水环境治理和水源地保护，统一配置调度城乡水资源，推进城市供排水管网向农村延伸，逐步实现城乡供排水等公共服务均等化，保障城乡供水安全、水生态与水环境安全。
三要加强部门协作。建立完善水资源保护和水污染防治跨部门协作机制，协同推进水资源保护和水污染防治工作，有效应对突发性水污染事件。充分利用全国节约用水办公室平台，组织相关部门共同推进节水型社会建设。抓紧建立最严格水资源管理制度部际考核工作组，共同实施最严格水资源管理制度考核工作。
四、保障民生，不断提升社会服务能力
一要加强水资源合理配置和科学调度，提高供水保障水平。统一调度配置地表水、地下水，以及非常规水，形成多水源配置格局。进一步强化南水北调水量调度和黄河、黑河、塔河等水资源统一调度，推动部分应急调度向常态化调度转变，水量调度向水量水质水生态多目标调度转变，在保障区域经济社会发展的同时，促进流域和区域生态环境的改善。加强地下水水量水位双控制，通过置换水源、节约用水、调整产业结构等综合措施，推进河北等地下水严重超采区的综合治理工作。
二要强化水功能区监督管理，促进水资源水生态保护。加快编制全国水资源保护规划，核定水域纳污能力，提出限制排污意见。制定水功能区监督管理办法，建立分级分类管理制度。加强水源地安全达标建设，切实保障饮水安全。加强应急监测、信息通报和应急处置能力建设，有效应对突发性水污染事件。
三要深入推进水生态文明建设。把生态文明理念融入到水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节。要以落实最严格水资源管理制度，推进河湖水系连通，强化水生态保护与修复为重点，加快开展水生态文明建设试点和创建工作，完善水生态文明建设的制度体系和建设模式，建设山青、水净、河畅、湖美、岸绿的美好家园。
水利改革任重道远、水资源管理体制改革尤为艰难，水资源司将按照部党组的统一部署，全面贯彻落实十八届三中全会精神和新时期治水思路，锐意进取，攻坚克难，全力推进，以深化水资源管理体制改革和机制创新为抓手，全面提高水资源管理能力和水平，谱写兴水惠民新篇章。
