“环境债”在某种意义上是地方债的“变种”，需要在政绩、效益和环境三种取向中寻找平衡点，把握不好就易“走偏”。
吉林省发行55亿元地方政府债券，向松花江等流域水污染防治倾斜;湖北发行16亿元城投类企业债券治理大冶湖;安徽发行12亿元债券治理巢湖入湖河道水环境;包括云南昆明滇池污染新一期治理等在内，各地申请发行多种“环境债”……记者在湖南、湖北、上海、安徽等地采访了解到，多地政府通过发行污染治理专项债券和向金融机构贷款等方式，加大生态文明建设的力度。
但是，“举债治污”在带来环境改善的同时，也容易在政绩、效益、环境三种取向间“走偏”。多位受访专家和地方干部建议，应通过合理划分环保事权范围并加大国家财政投入、培育市场化环境服务、推进环保金融创新等措施，改善和优化环境保护的投融资整体环境。
“钱可以慢慢还，污必须马上治”
湘江上游的湖南省郴州市，地下蕴藏着丰富的钨锡铅锌等矿产资源，百年开发后遗留的重金属污染问题突出。
如今，郴州一片曾被矿毒和污水严重污染的土地，被改造成了西河湿地公园。随着污染企业被关停，厚厚的重金属尾砂堆场得到安全处理，花叶芒、芦苇、荷花、风车草等构筑的生态坝净化水质，西河湿地公园及周边变成了风景如画、生态宜居的新城区。
苏仙区一位副区长介绍，随着生态环境明显改善，西河湿地周边过去40万元/亩乏人问津的土地，如今市价高的可达150万元/亩至220万元/亩。郴州市环保局局长李来华认为，“西河湿地”称得上是一个生态、社会、经济效益多赢的项目。
据了解，湖南省是国内首个发行重金属污染治理专项债券的省份，迄今已成功发行重金属污染治理专项债券67亿元，西河湿地是债券募集资金投入的项目之一。据湖南省发改委统计，截至2013年11月，湘江流域重金属污染治理总投资255亿元，有2成资金靠发行债券和贷款。
“钱可以慢慢还，污必须马上治。”郴州市市长瞿海认为，资金、技术和管理是污染治理三大难题，但最困难的还是资金。西河湿地公园的建设，是污染治理资金筹措的新路。
不仅是郴州，在多地的实践中，以环境保护为主题的地方融资亦方兴未艾。在上海金融市场记者了解到，地方通过各种途径向金融机构举债，也是各地建设开展绿化、水利、河湖水环境治理、城市各类污染物收集处理等环保类公用事业的融资主渠道之一。
国家开发银行研究院院长黄剑辉说，国开行在环境保护和公共设施管理上的贷款余额占当年全部贷款余额的比例较大，所创环境治理与片区土地开发捆绑的“芜湖模式”已经在全国推广。
要政绩、要效益，还是要环境
上海证券交易所公开信息显示，“环境债”的“正规军”——污染治理债券利率为“基准利率+基本利差”，利率水平一般达7%左右，期限多为7年。从第3年至第7年末，每年需偿还本金的20%及当期利息。而金融机构环保题材贷款，一般利息更高、还款周期更短。
在上海、湖南、湖北等地，记者采访了解到，地方政府背景的环保融资，偿债方案有“上挂政府、下联土地”特征：有的是发债人与地方政府签订了保障一定百分比利润的回购协议;有的是地方政府承诺将项目土地整理后形成商住用地及工业用地出让净收益逐年返还发债人;有的债券项目为了防止土地市场波动产生风险，还约定了其他偿债保障措施。
“如果考虑政治前途，就要投形象工程;如果考虑信用风险，就要投经营性工程;如果考虑环境保护，就要投公益建设。”多位受访的城市负责片区开发负责人说，“环境债”某种意义上是地方债的“变种”，需要在政绩、效益和环境中寻找平衡点，把握不好就易“走偏”：
首先，容易催生“政绩花瓶”和“形象工程”。有的地方融得资金后，将“借的当赚的”，在还款压力较轻的存续初期搞短时间内有“视觉效果”的项目，“重地上轻管网”、“重基建轻机制”、“问投入不问回报”、“有借款计划没有还款计划”等，不仅埋下债务违约风险，也难以起到环保实效。
其次，易沦为房地产等工商经济的附庸。“借环境保护治理债，打土地升值、招商引资算盘”，这是有的地方拿环保“包装”和“策划”地方债的“生意经”。中部某市以湖泊及周边生态治理名义发债8亿元，但实施中却将大笔资金投向道路、桥梁等城市基础设施，项目将新增商业、综合服务业用地、居住用地，发展旅游和工商经济放在环境效应之上。
此外，环保项目成了“胡子”和“壳子”。有的地方融资建设起环保基础设施工程，却因缺乏相应财政保障机制或商业模式支撑，或缺乏后续资金成了“胡子”，或建成缺乏资金维持常态化运转的“壳子”。
环保投融资需“各归其位”
全国政协委员、湖南大学金融与统计学院教授戴晓凤等多位受访专家认为，生态文明建设既包括公益性投入，又涵盖各类市场行为，其中关乎国计民生的基础设施建设应由财政按照“财权事权匹配”的原则担起来，而属于市场的部分则由市场主体来完成。为此，需进行系列改革：
一是，根据权责匹配原则，合理划分环保事权范围并加大国家财政投入。
全国人大代表、永清环保董事长刘正军认为，我国环境污染历史欠账巨大，且GDP平均年增7.5%还将在未来不断产生大量新的污染。根据发达国家经验，环保投入占到GDP的3%以上，环境质量才会得到改善，而目前我国中央财政对环保的投入约为3‰，加上地方和企业等方面的投入，占比只有1.5%左右。要大幅增加环保财政投入，才可能打生态文明建设“翻身仗”。
一些地方财政部门负责人说，在目前财权主要集中于中央，税收大户如央企等利润主要上缴中央的大背景下，而污染治理却留给了地方，“举债环保”实际上是这种“倒挂”机制下的无奈之举和权宜之计。建议科学划分中央和地方环保事权、投资范围与责任，强化各级财政特别是中央财政对环保的投入、加大转移支付中环保的权重、稳定和强化国债用于环保的支出。此外，还可考虑建立由政府控制的“环保超级基金”或国家环境保护专项基金，以解决受益主体与支付主体不对等问题。
二是，强化对环保事业的政策支持力度。
多位受访地方干部认为，国家和省级层面在加大环境保护财政资金“硬投入”的同时，不能忽视建设政策“软环境”。建议应在一些长期裹足不前的改革领域如污染者付费、治理责任追究和追溯立法、绿色税收、环境资源价格改革、生态补偿机制和促进绿色政府采购制度等方面大胆突破。此外，围绕财政资金环保项目建设，对相关地方党政一把手及责任人、责任部门的考核，不应停留在投资额度、项目进度等浅层面上，应该围绕区域和项目环境改善绩效开展量化评估，向社会公示并接受群众监督。相关考核结果，要与领导干部任用与奖惩挂钩。
三是，以政策促进综合环境服务市场发育。
多位环保企业负责人认为，环保领域政府并不需要“事必躬亲”，而是需要“环境管家”即综合环境服务商。建议改革财政资金在环境领域以设施建设投资为主导的使用方式，变环保设备、工程采购为服务采购。政府设立综合环境服务采购专项资金，采取补助、贴息、奖励等方式，建立对设施运营等服务的长效补贴机制。出台鼓励环保服务发展的财务税政策，全面减免环境服务的营业税。扩大增值税减免范围，由目前的垃圾、污水处理劳务等免征增值税扩大到综合环境服务。
四是，推进环保金融机制与政策创新。
黄剑辉说，要扭转我国环保建设的被动局面，必须改变“财政有一块投一块”的状况。针对环境治理项目资金需求大、周期长等特点，建议我国仿效一些国家做法，建立一家“绿色银行”推进开发性环保金融，依托国家信用发债来筹集公益性环保建设资金。
目前，我国涉及环保的贷款，商业银行投资仍局限于一些有盈利的环保项目。对此有金融界专家建议，国家要鼓励金融机构建立环保信贷非营利操作平台，结合创建环保政策性投资开发公司、建立环保信贷政策性担保和保险机制、引导建立结构和混合使用资金、发展排污费质押和治污设备租赁等创新业务等措施，将环保要素融入金融活动全过程，促使金融机构积极履行环境责任，降低社会环保投融资的风险和成本
原标题：“负债治污”喜忧参半
