合同环境服务中存在着政府、环境服务商和排污企业三方主体，传统的环境行政法律关系和合同法律关系在合同环境服务中产生交叉。在不同模式下，三方主体所扮演的角色、承担的义务不同。
合同环境服务是《环境服务业“十二五”发展规划》的重要组成部分，其目标是探索环境服务业管理体制改革，逐步推进由政府行政管理向市场监管转变，形成运用市场手段促进环境服务业发展、达成环境治理目标的合同环境管理体制。实践过程中，环境服务合同的形式意义远远大于其实际效果，影响合同环境服务制度效力的因素有很多，从合同关系本身来看，其一是合同环境服务适用范围、责任关系分析研究不充分;其二是合同环境服务模式类型、服务认定、服务价格确定、服务标准认定等尚无固定模式;其三是合同环境服务管理办法及标准合同文本缺失。前述问题最终集中表现为合同环境服务中的法律责任不明确。
合同环境服务中法律责任的主要类型
由于合同环境服务是环境责任主体通过合同的方式向一个专门提供环境服务的主体采购一个明确的环境服务并且根据实际环境效果进行取费。如同BOT模式开创了我国污水处理产业发展的新天地一样，合同环境服务的出现也将为我国整体环境服务业的发展带来深远影响。
合同环境服务目前设计为两种形式：一是污染企业通过合同服务，将节省下来的减排费用与环境服务商共享;二是政府采购由环境服务商所提供的环境服务。
推动环境服务业发展的一系列政策设计中除健全环境综合服务、设施运营、环境影响评价、环境监测等领域市场准入和行业监管等制度之外，尚待研究的核心问题是实施合同环境服务之后相关主体间法律责任应当如何承担。
由于我国合同环境服务制度设计主要参照前期合同能源管理的经验，合同能源管理制度的主体结构如图1所示。其实施方式包括单独协议与集体协议两种。由于我国能源企业以国有为主，规模相对较大，集体协议实施相对比较顺利。但从合同主体上看，环境服务合同能否采用集体协议方式目前尚待实证研究。
1、C-C模式中的法律关系与责任问题
C-C模式即排污企业与环境服务商模式，如图2所示。与普通民事合同关系相比较，因为政府环境行政管理和环境污染受害人的存在，合同环境服务中的法律关系更加复杂。
企业与环境服务商之间为一般合同关系。按照合同相对性理论，环境服务商未完成合同减排义务所带来的环境责任应当由企业(委托人)自己承担，环境服务商则按照合同约定对企业承担违约责任。
该模式中企业具有双重身份，作为委托人的企业和作为合同相对人的环境服务商之间是合同关系，环境服务商为其服务瑕疵承担违约责任;与此同时，作为行政管理的相对人，排污企业同时需对因环境服务瑕疵所产生的环境污染承担接受行政处罚的义务。
对污染受害人而言，根据侵权责任法第67条规定，环境服务商在此情形下存在第三人侵权的问题，即对受害人而言，排污企业和环境服务商之间存在着不真正连带责任的问题。根据侵权责任法第65条，无论何种法律关系，排污企业均需对环境服务商所产生的污染责任承担不利后果。但若是由环境服务商过错污染环境造成损害的，污染企业可以向环境服务商追偿。
在此模式下，无论何种法律关系，排污企业均需对环境服务商所产生的环境污染责任承担不利后果，有效界定排污企业在此模式下的责任承担问题，有助于提升企业自愿性参与环境治理的积极性，从而降低其逃避环境监管违法排污行为的发生几率。对政府环境执法而言，按照现有环境法规范，其只能对排污企业进行处罚，对环境服务商环境违法行为则缺乏执法依据，从而产生环境监管的空白区域，不利于实施有效的环境监管。因此，如何界定本模式下环境服务业企业的环境行政责任，对于提高环境执法的实效性也意义重大。
现有法律框架下的这种处理模式不利于合同环境服务业的发展，排污企业所承担的风险过于严重，对于环境服务公司的责任也没有很好的划分。根据侵权责任法中第28条的规定，如损害是因第三人造成的，第三人应当承担侵权责任，实践中可据此对合同环境服务中的污染责任进行划分。
2、C-G模式中的法律关系与责任问题
C-G模式即环境服务商与政府合作模式，如图3所示。在政府采购型环境服务模式中，企业向政府缴纳排污费并将污染物直接排放到政府指定的环境服务商那里，由其完成污染治理工作;政府与环境服务商订立政府采购协议购买其环境治理的服务，完成政府污染治理职责。
该模式中，政府处于核心位置，由于环境服务商是接受政府委托进行环境治理，其违约所发生的环境损害后果从合同法角度应当属于违约责任。
在排污企业无过错的情形下，环境服务商的违约行为既产生违约责任，同时也产生环境行政责任，政府作为合同委托方和行政执法主体，面临着环境服务商双重责任竞合的处置问题。
在排污企业存在过错(比如瞒报谎报污染物)的情形下，其作为污染物排放主体，政府根据环境法规可以对排污企业进行处罚。对环境服务商而言，其作为违法行为的直接责任方，政府也可以对其进行行政处罚。由此需要解决的是对同一违法事实可能出现的两次行政处罚问题。同时，根据合同法无过错归责原则，环境服务商因第三人(排污企业)原因所致的违约行为，政府能否追究其违约责任?或者在追究违约责任之后，环境服务商的环境行政责任能否免除?目前东莞、南通等地的环保机关均已面临相关问题，亟待政府出台管理规范。
国外主要合同环境服务法律责任与承担方式
日本的“公害防止协定”是合同环境管理领域最早也是最成功的制度范例。1964年，日本横滨市率先让进入该市根岸湾人工造地的企业都承诺采取各种公害防止措施，这成为公害防止协定方式的开端。因此，使企业依据协定受到采取公害防止措施的约束的做法，通常被称为“横滨方式”。公害防止协定作为企业政府共同参与的合同环境管理模式已经成为第三种公害防止行政上的强有力的控制手段。在日本通行的“横滨方式”中，企业与政府的关系是单向度的义务关系，属于具有行政管制色彩的单务合同。其法律责任以政府行政处罚作为基本内容。由于日本在企业环境管理领域采取政府强制监管模式，且在日本环境立国的政策导向下，企业自主环境管理意识较强，因而其单务合同的模式能够得以实行。但从实施效果看，自主环境管理在中小企业实施效果差强人意。
荷兰是世界范围内较早利用市场手段解决环境治理问题的国家之一。其工业界在与政府进行能源使用和温室气体排放目标的协商方面，具有比世界上任何其他国家都要丰富的经验。2000年以后，荷兰将合同环境管理推广到大部分耗能产业并以基准协议(Benchmarking Covenant)形式出现，参与基准协议的涉及石油、钢铁、有色金属、酿造、水泥、化工、玻璃、造纸、制糖业等16个部门500多家企业。基准协议是在政府环境主管部门评估之后，由工业届、经济事务部和环保署三方共同签订。在协议执行过程中，签约三方各负其责：政府提供政策(税收)、财政、能源审计等方面的支持;工业协会编写提高能效意向书，制定长期协议的全面计划并实施;环保署负责制定提高能效长远规划等。
荷兰环境管理合同中双方权利义务相对均衡，其中政府义务主要表现为对工业界的政策性支持，而企业的合同责任也同样以行政责任承担为特征。与我国相比较，荷兰合同环境服务中存在着工业协会这样一个第三自律机构，其直接参与合同签订和履行，因而其环境服务合同中的实施以工业界寻求政府支持(尤其是财政支持)并直接写入合同开始，由于其集体协议的特征，以环境行政责任作为违约责任承担方式更具有效率。
与我国合同环境服务试点做法相类似，丹麦1996年开始实施的以工业提高能效为目标的环境协议以单独协议为主。与环境服务协议相配套的是绿色税收(对商业和工业界征收能源税和碳税等)、补贴、自愿协议。其中自愿协议是排污企业与政府订立的协议，并通过该协议来明确排污企业与环境服务商之间的法律责任。因而，其合同环境服务采用的是约定责任制，其前提是作为污染物产生源头的排污企业与政府之间的自愿性减排协议。
不难看出，由于各国实施合同环境服务的制度基础和实施机制不同，各国对于合同环境服务运行过程中产生的法律责任问题采取了不同的规定。我国现阶段合同环境服务产业的发展尚处于起步阶段，相关的法律关系并未定型，具体政策规范也未出台，在此背景下，我们只能根据现有合同环境服务的主要类型所涉及的法律关系进行初步的分析并对其责任承担方式进行初步分析。
我国现有合同环境服务类型中的法律责任承担
综上所述，合同环境服务中存在着政府、环境服务商和排污企业三方主体，传统的环境行政法律关系和合同法律关系在合同环境服务中产生交叉。在不同模式下，三方主体所扮演的角色、承担的义务不同。
在C-C模式中，环境服务公司与排污企业签订环境服务合同，政府居于行政监管的地位，对排污企业所应达到的环境效益做出评估，此时政府属于外部管理者，该法律关系应当按照民事法律关系进行处理。
在C-G模式中，政府有两种可以选择的方式，第一，政府向排污企业收取污染治理费用，将责任集中，然后向环境服务公司购买服务，该模式中政府向排污企业收取治理费用这一行为属于行政行为，适用行政法律法规。而政府向环境服务公司购买环境服务应当将政府视为民事合同的主体，双方在地位上是平等的，应当适用合同法。第二种，环境服务公司与政府协商，由环境服务公司投资建设环境服务公共设施，作为回报，政府给予环境服务公司一定期限的经营权。排污企业统一向环境服务公司购买服务，期限结束后，经营权归还政府。在这种方式中，政府的行为应当属于行政行为，应当根据行政责任予以处理。
原标题：合同环境服务法律责任竞合初探
