环境治理：政府要能花钱会花钱

根据经济学理论，“政府失灵”是指政府的行动不能增进经济效率或政府把收入再分配给了那些不恰当的人。不甚准确地套用下这个概念，我国环境财政投入的另一个突出问题就是效率低下，且投入的方向有偏差，存在显著“失灵”。

最近和不少人谈到环保，都说到了投入的问题。而对于治理污染、改善环境质量而言，问题并不简单只是加大财政投入而已。中国环保投入体制机制正在呼吁一场从理念到实践的变革。

环保投入依然没有硬性约束

撇开投入效率暂且不表，我国目前环保投入总体上仍然处于不够的状态，特别是相对于环境欠账严重、污染负荷持续增加的现实，现有投入力度显得还非常薄弱。根据相关统计，“十一五”期间，我国环保投资总额21623.1亿元，仅占全国GDP的1.4%。这一比重显然与日、美、德等发达国家2-3%的水平还有显著差距，况且发达国家这一投入水平的前提还是已经渡过了资源环境负荷的高峰期。

尽管环境保护早已成为国策，近两届政府也都在理念、政策上将之提到了很高的地位。但现实是，节能环保时至今日仍然是财政支出比例榜单上的“最后一名”，也是公共财政支出中总量比重最小、增速最慢的。即使同为支出后进生，2012年，财政中教育支出与节能环保支出也相差了6倍以上，且前者有法律保障。

但遗憾的是，即使在升级版的环保法中，也并没有对地方政府的环境投入予以硬性约束。

是没能力还是不愿意?

财政资金支持不足，限制了其对社会环境保护资金的拉动效应。据悉，目前国内省市只有上海、广东明确提出要在“十二五”实现国民生产总值3%的环保投入。

而一个无法在短期内得到根本改变的现实是，由于中央和地方的财权事权严重不匹配，转移支付体系、生态环境补偿机制、环境税费等环境财政体系的不完善，相当数量的地方政府在履行公共服务职能中确实面临巨大的财政压力。而更值得注意的是，不少地方政府环保支出的能力和意愿也差别较大。

笔者听到过三个例子，可以从不同层面说明从中央到地方对环保支出的认识和意愿尚没有做到与宏观政策“同行”。

其一，我国的生活污水污泥普遍没有得到妥善处置，对土壤和水的污染可谓触目惊心，如此作为已经令污水处理行业饱受诟病。根据业界估算，全国主要城市相关的污泥处理处置投入为360亿元左右，不过是“十二五”水污染治理投资的8%左右。据悉，目前工作进展非常缓慢，投入不到位是重要原因。

其二，某城市一年污水排放量为13亿吨，只要每吨投入补贴改造和运营费用1块钱共计13亿元，便可以显著提升水质，改善水环境。但当地政府表示筹资困难。但他们可以做到多年来坚持对公交系统进行补贴，以维持全国最低水准的公交票价，每年此项金额投入超过150亿元。试问，究竟哪一项民生工程对居民生存质量更为紧迫和关键，答案显而易见。

其三，一位市政设计院总工说，某城市政府很痛快地通过了花400亿元修30公里地铁的设计方案，却对一个8000万元改造升级污水处理厂的方案提出缩减预算的要求。

能花钱不如会花钱

根据经济学理论，“政府失灵”是指政府的行动不能增进经济效率或政府把收入再分配给了那些不恰当的人。不甚准确地套用下这个概念，我国环境财政投入的另一个突出问题就是效率低下，且投入的方向有偏差，存在显著“失灵”。

这其中有管理、监督机制的不公开不透明不规范问题，但根源还在于我国环保财政投入缺乏顶层的科学设计。大量的人力物力财力集中在建设环节也止步于建设环节的后果，使得有限的投入不仅与最终的治理效果脱节，事实上还抑制了社会资本进入其本可以发挥所长的领域。

因此，政府如何学会花钱的问题，眼下非常紧迫。从去年的大气治理计划开始，水、土壤也都将进入万亿元级的投入行列。以目前有限的投入如何来吸引社会投资?如何将问题导向型的应急式投资，转变为长期、持续、稳定的长期投入?恐怕这些问题都将成为相关主管部门的重要课题。

环境保护部主导的环境管理创新改革中，如何使财政投入的效率和拉动作用提升，是未来工作的重要探索方向。对此，业界早有呼吁，财政投入始终要坚持一个原则：既不能在市场失灵的领域缺位，也不能在市场的地盘上越位。

眼下，环境基础设施运行既是长效减排的基础和保障，也是目前环保产业链中的薄弱环节，应当成为地方财政投入的重点。在水价尚普遍不到位的情况下，应给予市场主体一定的运营补贴，同时加强监管，促使市场主体提升运营水平。而以科学合理的运营费用采购处理服务，替代以往一次性的建设投资，将有效吸引社会资本大胆进入污泥、垃圾、危险废物处置等领域。

当前，政府购买环境服务的争论已经结束，购买行为得到了本届政府的大力支持。在条件成熟的领域，以财政资金直接采购治理服务，将取得财政压力减轻、服务市场活跃、治理效率提升的三赢。但这一工作急需相关政策在预算、资金投入上做出具体安排。

怎么帮助以企业为主体的节能减排?

早前，周生贤部长提出建立环保基金，此番言论引起了业内的一致关注。环保基金的种类、性质、目的有很多种，目前暂不清楚政策层对环境基金的设计。但个人以为，引入市场机制，建立绿色金融体系是非常必要且紧迫的。整合现有专项资源，成立以贴息、无息贷款、面向企业节能减排改造项目的政府基金值得尝试。

业内人士表示，在上世纪70年代，日本、德国等发达国家大规模环境投入之期，国家资金也是主要投入来源，但不采取划拨方式，而是以基金方式管理。据介绍，在日本，工业企业对于节能环保设备的投资约有50%来自政府指定的政策性银行，通常企业会按照政府相关规定申请用于节能环保投资的贷款;从政策性银行取得优惠贷款，其利率比在商业银行直接贷款要低大约30%，由政府贴息;贷款优惠对节能项目提供低息贷款或贴息贷款;对节能项目贷款提供担保。这些措施都会增加企业环保投入的积极性。

当前，我国污染减排的主体已经转向企业，其面临着巨大的淘汰落后、转型升级改造等需求挑战，资金和技术成为其最重要也最紧缺的要素。同时，企业环境成本内部化作为政策目标，正在得到政策、法规、财税、监管等各方力量的切实支持。在这一过程中，政府的资金支持将加速环境成本合理化、行业内优胜劣汰的进程。

原标题：环境治理，政府要能花钱会花钱