一、对协同治理的基本认识
协同治理是通过寻求合理的一系列有效战略安排，使多元主体有效合作，实现社会公共问题的解决，从而获得社会最大化收益;是改革传统的单一公共管理主体范式“失灵”，公共行政碎片化时所面临挑战的产物;是各方共同参与，注重信息交流，主张分权决策，是建立在市场原则、公共利益认同之上的一种合作。“参与”、“合作”、“协商”等是现代协同治理必不可少的要素。政府既不能完全操纵社会、市场、企业和个体，忽略他们本身的作用，独立处理所有的公共事务;也不能够过分强调社会公民等其他主体而忽视了政府作为公共权威的不可替代性。协同治理是正确处理好政府、市场、社会、公民等多元主体在面对共同社会问题时的相互关系、权力和作用、责任和义务的大治理。网络技术为这种协同治理提供了平台。今天的电子政务在世界各国和地区的经济社会发展中显示出了强大的生命力，已经成为越来越重要的依托和支撑，加快了政府的转型和改革。政府管理不再局限于地域，而是跨界合作，政府与公众、政府与企业将实现跨地域、跨级别、跨行业、跨部门的协同治理。公民社会可以通过网络等现代化工具来反映自己的诉求，大大降低了参与成本，使参与变得及时、有效、便捷，最终提高公民参与的意识和程度。也因此协同治理是一种注重幵放、参与、责任、效率与和谐观念的程序和行为。依靠工业文明理念和思路已经不能有效应对传统工业化带来的环境持续发展与经济增长的矛盾对立问题。如何破解难题，走出困境，已经成为社会各界共同关注的热点议题。
二、基于资源配置效率最佳的环境污染问题解决路径的提出
早在1960年科斯所撰《社会成本问题》一文就对负外部性问题[1]进行了专题研究并因此而获得了诺贝尔经济学奖。在经济学中，环境污染问题就是一个典型的负外部性问题。科斯从资源配置有效率的角度提出了解决负外部性问题的四种渠道和总体的思想。第一：如果施害者与受害者之间交易成本为零，通过自愿协商可以很好地解决负外部性问题，实现资源配置的最佳效率。第二，负外部性问题是市场失灵的重要来源，解决问题的关键在于如何使外部性问题内在化。为使外在性内在化，使用企业比使用自愿协商花费的成本为低的场合，企业取代自愿协商，即这时，企业替代自愿协商，去完成外在性内在化的使命，对整个社会来说是有效率的。第三，由于政府直接管制的特殊优势，使它在外在性内在化过程中具有积极有效的作用。当外部性带来的妨碍远远超过企业组织的行政成本时，政府直接管制通常是解决外部性问题的常见替代方式。如烟尘、污水、噪音妨害等，如果由企业来解决这些妨害显然成本是高昂的或者是无效率的。第四，在交易成本大于零的情况下，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的交易成本，改进经济效率。这就是科斯提出的环境污染问题可以通过自愿协商，企业、政府管制和法律对产权的明晰界定等四种主要渠道加以解决。这里必须明确科斯是从资源配置效率最佳的角度来看这一问题的。总体的思想是：得大于失的行为是人们所追求的。但是，在各自改进决策的前提下，对各种社会格局进行选择时，某些决策改善的现行制度的变化也会导致其他决策的恶化。我们必须考虑运行成本(不论是市场机制还是政府管理机制)，以及转成一种新制度的成本。在设计和选择社会格局时，应考虑总的效果。
科斯的这一思想给协同治理带来的启示是：不管是什么样的主体来解决环境污染问题，总的来说要考虑各个主体的优势所在，充分发挥各自在问题解决中的有利条件，进行效率最高的整合应是总的原则。也就是说政府、社会、企业、个人在协同参与治理环境污染问题时的社会格局，应考虑整体的规划、运行的成本和总的效果。这也是本文所提出多元主体参与协同治理的逻辑起点。也因此，只有认清了每个主体在协同中的作用定位，才能更好地进行协同和带来最佳的治理效果。
三、政府在环境污染问题协同治理中的角色定位
(一)避免公地的悲剧——政府是责任者
英国科学家加雷特˙哈丁的著名论断“公共用地悲剧”——公共资源的自由使用会毁灭所有的公共资源表明，理性的经济人会为了寻求利益最大化而使得公共利益受到损害，最终导致所有的参与者都获得最小的利益。“公共用地悲剧”充分说明了由于产权界定不明而导致低效率治理的问题，对环境要素的所有权、使用权界定不清将会导致环境质量不断恶化，环境问题日益严重。因此明晰产权对解决公地悲剧问题至关重要，而政府在明晰产权方面是主要的责任者。
造成“公地悲剧”的实质性原因有三点：一是公有产权的无责任体制。二是利益驱动结构的失衡。生产和销售的市场化体制与土地制度中资源的公有化、国有化体制的不对称性。这种经营体制与产权体制的不对称，极大刺激了在公有土地上的超载放牧、滥砍盗伐、掠夺资源、抛弃垃圾的行为，极大地刺激了经济主体的私利之心。三是产权与经营权组合结构的失衡导致公共资源的产权明晰与实际使用中的产权模糊的不对称性。
产权的两大功能, 一是解决激励问题, 二是当存在外部性时，合理的产权制度安排可使外部性内在化。环境的污染问题属于因负的经济外部性而导致的市场失灵问题。政府可通过与市场进行合作，寻找成本和效益的平衡，对国家自然资源资产统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，将责任实实在在的划分到个体身上，那么将没有人愿意对自己的“财产”进行损害和浪费，将有利于解决公有产权的无责任体制，利益驱动结构的失衡，产权与经营权组合结构失衡等问题。十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。
(二)法规条例的制订与执行——规则的出台者与维护者
完善的制度约束是保证治理有效实施的基本前提和保障。企业、社会、个人为了追求自身利益的最大化，往往选择忽略或者逃避自身所应当承担的环境责任，使得个人成本与社会成本发生偏离。在这种背景之下，如果没有相应的规范制度作为保障，公共行动的主体就有可能采取各种手段牺牲公众利益寻求自身利益最大化，不受到约束和惩罚的破坏公共环境的行为就会成为一种普遍现象而存在。政府通过制订管制规章和惩罚条例，促使公共行动的主体能够自觉履行其自身的环境责任。这些规制法规主要从两方面进行要求：一是对企业从事生产必须具备的条件进行的准入规制，如“三同时”制度和环境影响评价制度。二是对企业生产造成的环境污染后果进行经济补偿或处罚的规制，如征收排污费制度，罚款制度。根据经济学原理，当罚款的额度高于企业可能从经营中所获得的收益时，企业会自动进行减污成本内部化或进行转产，如2010年3月1日开始施行的《环境行政处罚办法》，目的都在于通过惩罚条例来对公共行动主体产生约束，使他们能够自觉承担起环境责任。政府依据环保法律法规，建立“权职明确、行为规范、监督有效、保障有力的环保行政执法”体制。作为执法主体的政府，有能力也有义务运用执法的威慑力，依法追究环境责任，对环境破坏的行为和主体予以打击和处罚，在社会上切实起到震慑作用，这也是其他参与治理主体所无法完成的。
(三)对企业的监管——企业责任的明确者
企业是利益最大化的追求者，从另一方面来说他也是成本承担的最小化追求者，只有这样才能更好地保证自身利益最大化的根本目标，这也是企业内生的一种动力。能规避的成本会尽量规避，企业在向社会提供大量正产品时，同时也带来大量的负产品，所以通常在缺乏外部管制的条件下，企业将会逃避自身应承担的大量负产品带来的环境成本，而这一成本大量地转移给了社会、政府、家庭和个人，也就是说企业是通过无偿占有或者侵夺公共环境资源来融入发展，产生了不公平。政府对于企业的经济活动进行监督主要依靠国家政权的力量，对企业的生产经营所产生的污染物予以数量上的规定，明确其环境责任，督促其进行污染治理。如完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任，加大违法成本。环保部门要真正履行职责，切实加强日常监管，不流于形式、不走过场，及时发现问题，坚决杜绝环境污染的发生。
(四)合理的产业规划——治理的宏观调控者
中国目前的环境问题是现行的粗放经济增长方式的产物。政府拥有宏观调控的能力和手段，能够根据不同城市地域的规模、性质等特点和环境状况进行相关产业的合理规划，按功能分区建设城市，生活区、生产区、加工区、制造业区等等，严格尊重生态规律。一是要从城市环境容量和资源保证能力出发，制定和实施城市总体规划，合理确定城市规模和发展方向，调整城市产业结构和空间布局，逐步解决城市功能区混杂问题，加快城市环境基础设施建设，改善城市生态环境。政府对相关产业进行转型改革，使其经济增长模式由粗放型转变为节约型，合理调整企业自身因地制宜发展自身产业，使用清洁能源，最大限度的减少环境污染。二是政府作为环境治理网络的“元角色”，可充分利用其独有的权威性和强制性对整个治理进行统筹规划，一方面对于企业、地区生产排放污染物体的治理进行有效规划，避免重复建设，防止资源浪费;另一方面，发挥其宏观调控功能，加强区域间的相互协调与合作，根据不同的地域特点、污染程度以及发展情况，充分利用地区间的优势来进行规模经济的有效治理。如一些城市建立的污水集中处理企业，像建立城市基础设施一样对污水的处理带来规模经济性。形成环境治理产业，进行总体布局和控制，对这一产业的规划政府责无旁贷。
四、对环境污染问题协同治理的前提条件研究
协同治理不能只是单向从合作或是简单的协调意义上理解，而是一种基于合作与协调更深程度的伸展，是一种比合作与协调更高层次的多元主体集体行动。联合协同治理的多元主体，落实各自具体责任，有效发挥各自功能，形成环境污染治理的网络。
由上分析，我们可以看出，治理环境污染是一个综合过程，需要各个主体的共同参与，各施其力，形成合力。一是需要政府完成由“管理”到“治理”理念的转变。形成环境污染治理的多元主体，合理利用各个主体在治理环境污染问题中的优势。二是社会组织在参与治理时应当注意活动的透明性与公正性。三是企业必须转变“重经济，轻保护”的错误观念，提高企业技术水平，做到从原料采购到生产销售，最后到废气物的排放，都能够做到清洁环保，在治理污染问题的同时获得经济效益。四是公民要充分认识其在环境污染协同治理过程中所发挥的基础性作用。在这些共识的基础上建立信息公开制度、奖惩诉讼制度、提高个体参与治理技术平台、培养彼此间信任等。环境污染问题的协同治理是政府、企业、社会和个人四位一体进行的多中心共同行动。其中信任是前提，制度是保证，技术是条件，共同参与是过程，只有当各方达成共识并努力付诸实践，才能够产生协同治理的最大效用，环境污染问题才能得到彻底有效治理。
五、社会在环境污染问题协同治理中的广泛参与
自20世纪60年代末，大规模的环境抗议运动开始爆发，越来越多的社会组织开始兴起，包括志愿者、非营利组织、第三部门等非政府组织。从局部性质的游行示威到全球性质的反核运动，事实上，社会在环境污染治理问题上始终发挥着重要的作用。参与的渠道主要有以下几种：
(一)通过自组织活动参与治理
1895年，世界上第一个民间环保团体——公共用地及乡间小组保护协会在英国成立。这标志着环境非政府组织(环境NGO)开始作为一种社会参与治理模式登上历史舞台。
自20世纪60年代末起，由于环境污染问题的加剧，环境保护运动开始大规模的爆发，志愿者、环保组织等社会组织一方面开始举行街头抗议、游行示威等激进的方式以强迫政府对于环境问题予以回应;另一方面，社会组织通过进行宣传教育的方式，在参与环境污染问题治理的同时，吸收更多人力资源，不断壮大自身能力。例如德国的环境与自然保护联盟，作为一个专业化的环境NGO，广泛参与到环境污染的治理当中，不仅参加听证会、参与议会委员的工作，同时对于地方性的建筑项目和设施建设，以及交通与能源的相关政策也能够进行参与制定。
以“自然之友”正式注册成立为标志，中国的民间环境NGO兴起于20世纪90年代，并逐步发展壮大，初期主要通过举办讲座、出版环保书籍、分发环保资料、组织义务植树、回收废电池等宣传环保，普及全民环保知识作为参与治理的基本模式。近年来，我国环境污染问题频发，并且矛盾日趋尖锐，严重的环境问题威胁到人们的生活健康。最近反响较大的厦门PX事件、圆明园湖底防渗工程、北京六里屯垃圾处理厂事件、云南怒江建坝之争、金光集团的APP事件等，都表明了我国社会组织“从和风细雨的环境宣传教育者变为公众或者弱势群体利益的‘监护人’，带来了独立的声音,并在社会体制改革向纵深发展,民主法制建设加快完善的大环境下,彰显出作为环境政策的倡导者和推动者的倾向”。
(二)通过与政府的合作参与治理
目前社会组织采取与政府合作的方式来参与环境污染的治理越来越成为一种趋势。社会组织表现出一种制度化与组织化，开始与政府建立一种动态的合作关系。双方共同负担起环境污染的治理责任，通过合理的工作分配，完成相同的任务和目标。政府开始逐渐把有关环境污染问题纳入议事日程，相关社会组织也开始参与到有关环境治理的政治性问题的讨论，表明了我国社会组织同政府进行环境污染的协同治理趋势已经开始。
非营利组织在环境污染问题治理方面寻求与政府更为全面有效的协同，是政府监督职能的延伸，是政府获取信息的主要渠道，可以推动政府职能优化和公共服务质量的提升。社会组织在环境污染问题协同治理中具有独特优势，更贴近于受污染源头，直接面对的受众更宽更广，所获取的信息更真实可靠。其次，非营利组织赖以生存和发展的资源基础主要来自于民间捐赠、私人付费和公共部门支持(是对政府治理投入不足的一个很好补充)，通过这些组织吸引民间资金治理环境，他们往往会以强烈的进取精神和较高的行动效率，尤其是合理有效的资源利用来赢得社会的信任，换取生存所需的多方支持。社会组织是在自愿的基础上，对共同问题有共识的基础上而形成的组织结构，这种力量来自于自发性，更具有感染力，能更有效地带动民间力量去治理环境问题，这种自发的力量更容易持久。更多的非营利性组织参与到公共事务尤其是环境污染问题治理方面也体现出政府的一种治道变革，是对非营利组织应有法权的一种承认，也是多元主体共同管理公共事务的一种趋势。
(三)通过咨询平台参与治理
在美国，国家环境保护局会因经常需要获得非联邦政府雇员的个人与群体的意见与建议而成立一个咨询委员会，委员会拥有自己的章程，各个群体均有代表，实行公开会议，并保留所有的会议记录及文件等以便公共获取。[7]同时在地方上成立市民委员会，国家在进行重要的规划开发项目时，需听取市民委员会的建议与意见。随着社会组织发展的不断成熟，通过为政府提供咨询和建议来影响政府的决策，向政府真实反映出民众意见与要求，作为联系政府与公众的纽带，逐渐成为社会组织参与环境污染治理的另一种主要方式。
(四)通过监督参与治理
政府作为官僚性质的经济人，在治理过程中不可避免会出现设租寻租的问题，帕金森定律和彼得定律论证了政府自身在治理过程中出现的官僚膨胀和效率低下等问题。另一方面，政府企业也受限于客观条件，不能够对公众的偏好完全了解，从而无法在制定和执行政策中保证全社会的福利。
当今的社会组织多半是由热衷于环境保护的志愿者以及民众自发组成的环保组织，他们具有独立性与非盈利性及“草根性”。这些社会组织凭借这些特征能够有效的对政府、企业等环境污染治理行为进行监督，掌握企业的生产和排污信息，减少由于信息不对称造成的外部性环境污染问题，同时，也能够有效反应群众偏好，使得政府的政策具有针对性和可操作性。
六、企业和个体在环境污染问题协同治理中的主要责任
当前企业带来的污染已经成为了社会公共问题，1999年1月,在瑞士达沃斯世界经济论坛上,联合国秘书长安南提出了“全球协议”(UN Global Compact)，该协议号召企业遵守的社会责任中就包含了环境保护的要求，并于2000年7月在联合国总部正式启动。作为环境污染问题治理的主体之一，企业应承担其不可推卸的责任。
(一)积极承担自己生产负产品所带来的成本
经济学的基本理论告诉我们，当负的外在性存在时，一种商品的价格不一定反映它的社会价值，结果厂商可能生产太多，从而使市场结果无效率。现在的很多商品价格反映了厂商的私人边际生产成本，而不是社会边际成本。对于社会而言，有效的产业产出水平是一额外单位产出的边际收益等于边际社会成本的产出水平。因此让企业充分认识到这一点很重要。企业在经济活动中认真考虑自身行为对自然环境的影响，以负责任的态度将自身对环境的负外部性降至力所能及的水平，成为“资源节约型”的环境企业。据2006年中国企业社会责任调查显示，无论规模大小，企业在环境污染上的社会责任意识正在不断的深化，也正在积极承担应负的社会责任，其中东部地区企业、大型企业、国有企业、上市公司、盈利企业对于环境污染的治理问题表现出更多的关注。
(二)效益与保护并举
一般企业对于环境保护的理念多被认为是非经济性目标，认为它是以社会效益、环境效益为目的，主要承担的是社会性责任;但是企业在生产经营过程中，过高的消耗不仅给环境产生严重的污染，同时也会加剧其本身的生产成本，这表明企业对于环境问题的治理同样具有经济性。企业在环境污染的协同治理中所承担责任，在实现企业自身管理素质的提高的同时，也增加了其自身效益收入，将环境效益和经济效益同时考虑，提高产品的技术含量，降低生产成本;同时减少废弃物的排放，提高排放物的回收可利用，可以最大化的实现效益与环保的良性循环。如我国济南钢铁公司在生产过程中，致力于环境保护，采用清洁高效的生产，着重发展循环经济，逐渐培育形成了“资源高效利用，能源高效转化，实施分布合理，实现废物资源化”的钢铁企业循环经济模式就是成功的例子。企业降低污染、节能减排，将环境保护作为企业生存发展的基础之一，让发展与生态环境保护协同进行，传播其绿色价值观的企业文化，在整个治理网络中树立模范带头的作用，唤起整个社会对于环境污染问题的关注，激励其他主体共同参与到治理当中。
(三)建立个体在环境污染问题协同治理中的微观基础
我们很容易发现一个环境污染治理良好的地区和国家，人人都是环境的治理者。反过来说当人人都重视环境污染问题，这个地区和国家的环境污染也就不再成为社会发展的主要矛盾。如家庭教育从小进行垃圾分类，不乱扔脏物，对污染行为的举报，参与有关治理项目的听证会，通过网络建言建策，参与社会组织为政府决策提供咨询等都是一种治理参与行为。从1992年《里约宣言》强调：“环境问题最好通过在相关层面上的所有相关公民的参与加以解决。”到2002年联合国人权委员会宣称：“尊重人权已被普遍接受为一个促进可持续发展的前提条件。环境保护构成了一个更有效促进人权保护的条件，人权和环境是相互依赖和相互联系的。”公众开始更多的通过合法的渠道参与到环境污染问题的治理之中，充分体现了公民个体在环境污染问题协同治理中占据着基础地位，并且正在发挥着越来越重要的作用。
一是保证治理的方向切实可行。政府等有关组织由于受到主体条件和客观环境的限制，不能够在环境污染的治理方面做到周全详尽，信息不对称、治理成本、决策能力等问题使得治理决策常常无法达到预期效果。而公民有着最切身、最直接的感受，因此公民有动力参与到相关部门的环境法律、环境决策、环境救济等治理行动中，能够使治理吸收公众的意见，完善有关治理信息，充分考虑公众的利益偏好，有助于保证治理不会偏离或背离公共目标。
二是监督治理的有效执行。个体具备范围广、不记名等特点，可以更加有效的、及时的对环境污染的问题和治理进行监督。并且，环境问题与公民利益息息相关，公民解决污染问题的愿望也最为迫切，因此他们在监督检举治理问题上更具有热情与动力。
三是传播环境保护的绿色思想。环境污染改善的根本是从人们的思想上建立环境保护的意识，任何环境污染治理措施的有效实施都是基于人们遵守法律、具有环保意识的条件下完成的。并将这种意识形成一种民族习惯，无疑这才是环境污染治理的国民基础。近年来，参与到“地球一小时”活动的队伍越来越壮大，影响范围也越来越广泛，这充分体现了公民在唤醒社会环保意识、改变社会能源消费观方面的基础作用非常之明显。
原标题：周学荣 汪霞:环境污染问题的协同治理研究
