“十二五”规划要求，我国要在做好生态保护的前提下积极发展水电。《办法》的发布实施，意味着水电建设项目的环境影响审批的前置条件是其所在流域开发规划环评通过审查，这将极大地推动我国水电开发的健康有序发展。
和谁对话?
陈凯麒，1958年出生，汉族，浙江上虞人，中共党员，硕士，研究员，博士生导师。毕业于河海大学(原南京华东水利学院)水文水资源专业，后在浙江大学流体力学专业攻读硕士学位。曾任中国水利水电科学研究院电力环境评价研究中心副主任、水利部水质监测评价中心副主任、中国水利水电科学研究院水环境研究所副所长。2004年12月任国家环境保护总局环境工程评估中心副总工程师。
国家环境保护总局环境工程评估中心副总工程师
为什么对话?
国家发展改革委、环境保护部日前联合发出通知，印发实施《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》。我们想知道，这一文件的出台和实施具有哪些重要意义?我国水电开发环评现状如何?如何才能减少水电开发带来的环境影响?
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焦点关注 《办法》出台的意义
关键思路 彻底解决“宏微倒挂”机制问题
记者:国家发展改革委、环境保护部日前发布实施了《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》(简称《办法》)。据您了解，在此文件出台之前，我国对河流水电开发规划环评的审查是否有严格的规定?
陈凯麒:在《办法》出台之前，我国规定了河流水电开发需要制定规划，同时《中华人民共和国环境影响评价法》要求对规划进行环境影响评价并颁布了实施条例。而对于河流水电开发规划环评审查，我国在《办法》出台前没有专门的文件加以限制和规定，更没有开展过相关工作。
近年来，我国水电开发迅猛发展。但由于历史原因和认知水平限制，水电开发往往只立足于水能利用，强调发电、防洪、航运和灌溉，追求经济、社会效益最大化，而忽视了对流域的生态环境影响和整体发展。这样，就造成了水电规划布局不尽合理，生态保护让位于水电开发，干、支流开发缺乏统筹考虑，大小水电站“遍地开花”等无序开发现象。
开展流域水电规划环境影响评价，可以从流域角度分析水电规划对相关区域、流域生态系统的整体影响，进一步优化干流水电开发规划，统筹干、支流开发与保护，最大程度地保护生态环境，因此非常必要。而规范流域水电开发规划环评的审查工作，是水电开发规划环评发挥应有作用的重要保障。
国家发展改革委、环境保护部联合发布的《办法》，将规划与规划环评放到同一层次和高度，是环保部门和综合部门在理念和行动上的协调统一，具有标志性、里程碑式的意义。新的认识高度和管理要求，对形成全国水电开发与保护“双赢”局面、形成系统的管理办法，落实“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的水电规划环评原则，具有重大意义。
记者:发布实施《办法》，将对今后的河流水电开发环评工作带来哪些重要变化?
陈凯麒:《办法》的发布实施，将彻底解决长期困扰我们工作的“宏微倒挂”机制问题。
《办法》的发布实施，将彻底解决长期困扰我们工作的“宏微倒挂”机制问题。
之前，我国没有相关的政策和文件明确流域水电开发规划是由哪个层级进行审查，很多流域的综合规划和开发规划都是由省级政府批准的，包括澜沧江、大渡河等一些大江大河。而具体到水电开发项目却是由国家层面来审查的，这样的管理机制势必产生诸多问题。
其实，很多问题是要在规划层面解决的，特别是环境保护方面的问题，如栖息地的保护、自然保护区的避让等，这些都是在项目环评审查中解决不了的问题。现实中往往是流域的水电开发规划已经批复，在项目审查时又遇到了环境保护方面的问题，因此造成了这样或那样的矛盾。
“十二五”规划要求，我国要在做好生态保护的前提下积极发展水电。《办法》的发布实施，意味着水电建设项目的环境影响审批的前置条件是其所在流域开发规划环评通过审查，这将极大地推动我国水电开发的健康有序发展。
记者:《办法》对于河流水电开发规划环评审查有哪些重要规定?
陈凯麒:《办法》第九条提出，环境保护部会同国家发展改革委召集有关部门代表和专家组成审查小组，对国家主要河流(河段)水电规划环境影响报告书进行审查，提出书面审查意见。这是首次以国家发展改革委、环境保护部联合发文的形式，明确了某一个行业专项规划环评的审查形式;是对《规划环境影响评价条例》中“省级以上人民政府有关部门审批的专项规划，其环境影响报告书的审查办法，由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定”这一规定的细化和明确;是能源、水利、交通等明确要求开展规划环评的10个行业中的第一个，具有示范效应和重要意义，是规划环评工作的又一重大进步。
第十条提出，审查小组的专家从环境保护部依法设立的环境影响评价审查专家库内的相关专业、行业专家名单中随机抽取，应当包括环境影响评价、水文水资源、水环境、生态、生物多样性、地质环境、规划等方面的专家。审查小组中的专家人数不少于审查小组总人数的二分之一。《办法》确定了审查专家的构成(行业和专家库)，更具有科学性和专业性，为科学决策提供有力支撑。
第十一条提出，“从社会、经济和环境可持续发展的角度对水电规划的合理性、可行性的总体评价与优化调整建议，及方案实施建议”。《办法》要求审查意见要有优化调整建议和方案实施建议等具体内容，避免规划审查形式化。
在第五章“罚则”中，对负责水电规划编制管理的单位、负责组织开展水电规划审查的单位有了纪律约束，并对专家审查工作的纪律有了明确要求。这比以前的相关规定更严格、更细化。
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焦点关注 水电开发环评
关键思路 坚持“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”十六字原则
记者:我国对河流水电开发规划环评从何时开始起步?目前已经开展了哪些水电开发的规划环评?通过规划环评，发现了哪些问题?做出了哪些调整和改变?
陈凯麒:2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》首次规定，要对流域的建设、开发利用规划组织进行环境影响评价，并对规划环境影响评价的适用范围、评价内容和工作程序，以及法律责任做出了相关规定。但真正落实到具体工作中，水电开发规划环评仍是困难重重。
为推动规划环评有效实施，促进水电开发健康有序发展，在环境保护部和相关部门的严格要求和积极推动下，近年来，澜沧江中下游、大渡河干流、金沙江中游、金沙江上游等主要河流(河段)已陆续开展了水电开发的规划环评工作。
流域水电规划环评对流域的水电开发起到了很好的指导作用，对梯级布局、装机规模和开发方式进行了优化，从源头上尽可能减缓了生态影响的程度和范围。如通过澜沧江中下游水电开发规划环评，取消了影响鱼类洄游的勐松梯级，建设了澜沧江中下游鱼类保护区。同样，通过大渡河干流水电规划环评的优化调整，减少了淹没人口8.5万人、减少淹没耕地2.8万亩。
记者:2006年6月对龙开口水电站和鲁迪拉水电站两个项目叫停，2011年7月暂停审批金沙江中游水电开发项目，环境保护部这两次对水电项目的“环评风暴”，反映的都是水电开发项目环评问题。请问，水电开发规划环评的进一步实施，是否会对水电开发的项目环评有所推动?
陈凯麒:今年10月，国务院发布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，要求“严格执行环境影响评价制度。凡依法应当进行环境影响评价的重点流域、区域开发和行业发展规划以及建设项目，必须严格履行环境影响评价程序”。同时要求，“建立健全规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的联动机制”。
2010年11月，环境保护部副部长吴晓青在部分省(自治区)水电开发环境保护工作座谈会上提出了“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的十六字方针，作为环境保护部“十二五”水电发展的原则和要求，强调水电开发必须坚持生态优先。其中，“生态优先”就是要做到“三优先”:一是开发理念上要做到生态保护优先，学习世界各国在水电建设生态环境管理方面的成功经验，如“绿色水电”认证制度、“低影响水坝”评估等;二是在制定开发规划时做到生态优先，水电开发规划环评要按照生态优先的原则，论证水电规划拟定的开发强度、开发方式、开发时序的环境合理性，提出规划的优化调整方案以及生态保护对策措施，要保留必要的生态空间，避让重要的生态敏感区，以规划环评为龙头把好流域水电开发生态保护的关口;三是在决策过程中体现生态优先。对流域干支流开发与保护统筹考虑不够的不开发，对流域生态系统影响较大的不开发，对生态环保措施不落实的不开发，对生态环境保护资金投入不足的不开发。要确保生态流量、生态措施和生态资金得到充分保障，干流水生生态系统功能和结构基本稳定，河流健康得到整体维护。
水电开发规划环评作为水电开发项目环评的前置条件，其进一步实施必然推动并指导水电开发的项目环评。
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焦点关注 如何减少水电开发对环境的影响
关键思路 当务之急是要制定流域的生态保护规划
记者:“十二五”时期，我国要在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电。请问，我国目前水电开发现状如何?当前我国水电开发主要存在哪些问题?规划环评的有效实施将会解决哪些问题?
陈凯麒:水能资源是大自然赋予人类的恩惠。与煤炭和石油等能源相比较，水能资源不仅在应用中更清洁，而且是不断持续的财富。我国水能资源丰富，技术可开发总量居世界首位。截至2010年8月，我国已建水电站装机2.1亿千瓦，装机容量居世界第一，预计到2020年将超过3亿千瓦。
近年来，伴随着技术进步和经济发展，我国水电开发实现了“快”，但却不够“好”，过分强调水能资源的开发与利用，而对生态保护未能给予优先考虑，保护让位于开发。一些流域水电开发过于强调水能的充分利用，天然河段保留不够;一些珍稀濒危物种的栖息环境遭到严重破坏，忽视生态环境的保护，生态保护空间一再被压缩;一些河流水能资源开发规划未能从全流域生态保护的角度出发，来协调干、支流开发与保护的关系，协调发电、生态、生产、生活等用水需求……“重开发、轻保护”，“保护赶不上开发”等现象还不同程度地存在，并由此带来了较多的生态环境问题。
“十二五”时期，我国水电新开工1亿千瓦，年开发强度达两千万千瓦。我国水能资源主要集中在西南地区，而这些地区又是生物多样性最丰富、生态保护压力最大、生态环境相对脆弱的地区。如何促进水电又好又快发展，是当前面临的主要问题。
2000年以来，国家和地方政府颁发了一系列环境保护法律法规及相关规定，包括规划环评、项目前期“三通一平”环评、项目主体工程环评、环境监理、环保竣工验收及环境保护“三同时”等管理制度，对做好水电开发生态保护工作起到了非常重要的作用。通过环评管理，主要流域水电梯级布局、装机规模和开发方式得到优化，水电开发各项生态保护措施不断加强，水电环保管理工作逐步深入。
但同时我们发现，由于我国水电规划环评基础工作薄弱，水电规划环评技术水平与水电快速开发的状况极不适应，目前已开展的流域生态调查和规划环评成果难以满足水电规划的环境保护要求。
此次国家发展改革委和环境保护部联合发布《办法》，将有效解决长期困扰水电环评的“宏微倒挂”问题，促使水电开发规划环评工作更好地遵循“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”原则。
有人认为水电开发和环境保护是对立的，我不同意这种观点。从国家能源开发角度来看，水电作为可持续能源是要积极发展的。而环境保护工作目的就是为了促进水电健康有序发展，在开发中保护，在保护中开发，更要以开发促进保护，实现水电建设与环境保护的共赢。
记者:为了解决水电开发可能带来的诸多问题，在对水电开发实施规划环评之外，还应该解决哪些问题?
陈凯麒:我认为当务之急是要制定流域的生态保护规划。在我国，早期的水电规划多以水能资源的充分利用和经济效益最大化为前提，这样的水电开发规划难以体现流域生态保护要求。当前，流域生态保护规划的制订在我国仍属空白。因此，必须尽早落实流域生态规划的制定，并以此规划指导水电开发规划。
与现有的区域生态保护规划、生态功能区规划、主体功能区规划不同，流域生态保护规划是狭义的，主要是指水域里的水生生物和鱼类的栖息地、产卵场和觅食处，沿岸淹没范围内的土地、聚集的动物，以及生物多样性等状况。
在进行水电开发之前，除了需要具备水能资源、地质情况以及水文资料之外，还应该掌握鱼类栖息地、洄游路线、产卵场、生命史等与生态保护相关的完整资料。以鱼类为例，其种类复杂多样，产卵的情况更不相同。有的鱼卵附着在水草上，有的停留在石缝里，还有的在水流中漂浮。那么，水流的速度多少鱼卵才能保持漂浮状态?从鱼卵到形成鱼苗、到具备游泳能力，需要多少流程、多少时间?这些生态保护方面的资料也应该掌握。
目前，为了满足规划环评和项目环评的需要，水电开发规划编制单位或项目建设单位通常会提交相关区域的生态保护情况调查资料。但这样的资料通常不够完整、系统，更缺乏科学性，即使花费了大量的人力、物力。
综上所述，流域生态保护规划制定工作必须尽快展开。只有制定完善的流域生态保护规划，规划环境影响评价方可明确水电开发涉及区域珍稀生物保护状况和价值，明确和统筹提出规划河段上、下游和流域干、支流的生态保护规划方案，提出明确的保护范围和工程影响替代生境的保护区。流域生态保护规划，无疑是落实“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的基础工作。
记者:国外的绿色水电等经验在我国是否具有推广价值?如果值得推广，当前急需解决哪些问题?
陈凯麒:上世纪60年代以来，一些国家从社会发展和环境保护兼顾的角度，提出了许多水电工程建设管理的新理念、新观点、新举措，如绿色水电、绿色大坝等理念，逐渐为人们所接受。
瑞士的绿色水电认证和美国的低影响水电认证，是为降低水电工程的负面影响而提出的解决方案，是目前国外水电环境认证体系中比较典型的代表。其核心内容是确立对水电工程的生态环境保护状况进行评估的技术标准。通过建立客观、科学、公正的生态环境认证标准和市场激励机制，鼓励水电站运行企业采取有效措施，最大限度地减少水库大坝对生态环境的不利影响。
绿色水电认证和低影响水电认证，对加强我国水电建设环境管理有一定的参考价值。我国目前急需转变理念与认识，完善法律法规机制，进而实现技术创新，形成国际优势。
