近年来，随着小型水电站破坏生态环境的案例频遭曝光，小水电的无序开发问题开始成为舆论焦点。在此背景下，中央环保督察组去年公布了全国小型水电站无序开发及相关环境破坏问题清单，但面对中央环保督察组提出的明确整改指令，不少省份却陷入了进退两难、无从下手的尴尬境地。
最新统计数据显示，我国小型水电站数量高达4.7万多座，遍布全国各大流域。目前我国小水电行业发展的真实情况如何？点多面广的小型水电站到底存在哪些环保问题？在处理此类问题上，各地为什么左右为难、进退失据？记者就此进行了调查采访。
文 | 苏南
中国能源报记者
长江经济带近千座小水电站未做环评
为彻底解决下泄生态流量不足、梯级过密、部分河段减流干涸等环境问题，国家发改委、水利部、国家能源局、生态环境部均把修复长江生态环境作为今年的压倒性任务。近一个月来，针对长江经济带小型水电站无序开发影响生态环境的情况，上述部委陆续开展了摸底核查。
据记者了解，上述摸查工作目前已基本完成，正在反馈核实各方存在异议的小型水电站。“尤其是上世纪80年代以前建设投产的一些水电站，因机构变更、部门搬迁、电站转让、资料遗失等多方面原因，无法在短时间内找到项目批复文件，导致这类小型水电站目前还在复核中。”水利部农村水电与水库移民司相关负责人告诉记者。
更多的问题来自地方。湖北省水利厅农电处处长戴柱新在接受记者采访时表示：“湖北省排查调研结果情况不太乐观，全省有一半小型水电站未按要求做环评。”
与湖北省情况类似，全国很多省份的小型水电站也存在缺少环评的问题。前不久国家审计署公布的2018年第3号公告《长江经济带生态环境保护审计结果》（下称《环保审计结果》）显示，截至2017年底，长江经济带11个省市已建成小水电共2.41万多座，其中有8个省共计930座小水电未经环评即开工建设。
究其根源，我国很多小型水电站在2002年《环评法》出台前就已开工建设或建成投产。尤其是在改革开放初期，为缓解用电紧张，在全国范围内建设了大量引水式小型水电站，其结果是极易导致河流脱水、断流，冬季枯水期上述问题尤为突出。
“2002年后，业主开发建设小水电前需要做环评，而对于2002年前建设的电站，国家没有强制要求补做环评。虽然有觉悟的业主会补做环评，但大部分业主根本没有环评意识。”戴柱新说，“环评报告编制费用偏高和存在侥幸心理也是业主补做环评积极性偏低的原因。”
生态流量监管主体不清
记者在采访中了解到，生态流量不足问题也是小水电普遍存在的“短板”。
之所以如此，一个重要诱因是我国尚无统一的生态流量监督管理办法。一位不愿具名的业主对记者表述了他的茫然：“我们电站补做了环评，但环评没有规定具体的生态流量下泄措施，所以，电站不知道如何核定下泄流量，更不知道如何设定生态引水设施。在这些要求都不明确的情况下，电站自然会倾向于少放生态流量，因为放的越多，用来发电的水量就越少，电站发电收益损失也就越大。”
“因为国家缺乏生态流量的顶层设计，环保、水利等不同单位对生态流量设定存在异议，每个电站生态流量如何测算也存在争议，我们在实际工作中经常为此与电站业主争吵。”福建水利厅副厅长厉云无奈地表示。
福建并非个案。记者了解到，现实情况是国家发改委、国家能源局、水利部、生态环境部均已发文要求排查、清理、整顿破坏生态环境的小型水电站，但具体哪个部委在职能上负责小水电生态流量核定和监管，至今不明。
“国家成立生态环境部时明确，环境质量和生态质量监管归其管理。但在实际操作中，生态环境部的工作重点是水电站环评，而非生态流量核定及后期监管。目前，生态环境部水环境管理司下设综合处、表水处、饮用水处、海洋处、水固定源处和农村处，六个处均未把小型水电站生态流量监测纳入自己的管理范围。”一位知情人士告诉记者。
为此，记者向生态环境部提出采访请求，其宣教处回复称，因涉及生态环境部新职能问题，三定方案暂未确定，不便接受采访。
除了监管主体不清外，流域生态环评也是各方争论的焦点。“虽然近几年生态环境部力推流域生态环保评价，但更多是在关注单个项目的环评，很少涉及整体流域规划研究评价，而这会导致流域整体生态环保出现问题。例如，虽然工业园区单个项目均达到环评标准，但放到一起时却会造成工业园区环境超载。整条流域的小型水电站生态环境问题同样面临‘单个合规、整体超载’的情况。”上述知情人士表示。
在中国环境科学研究院水环境所副所长张远看来：“由于流域上的小型水电站承载能力到底是多少，尚无数据支撑，因此，我们没有办法评判流域开发是否有序。建议通过这次四部委排查，系统评估全国流域小型水电站承载能力。”
自然保护区内水电站拆留存争议
据了解，此次生态整治的另一个争论焦点是自然保护区内的小型水电站要不要拆除。《环保审计结果》显示，截至2017年底，长江经济带中有6个省在自然保护区划定后仍建设了78座小型水电站。
然而，自然保护区建设的小水电，特别是兼具防洪、灌溉、饮水功能且手续齐全的小型水电站的去留，一直是让地方环保、水利部门深感头痛的难题。按照保护区条例第32条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。”这意味着建在自然保护区核心区和缓冲区的小型水电站必须拆除。
但是，“自然保护区的小型水电站已经建设运行了几十年，和周围环境形成了新的生态平衡，如若拆除炸掉，对环境和财产影响太大。另外，从防洪角度看，必须在核心区建设的水电站，到底建不建？不建的话该地区的防洪体系怎么办？例如，1995年开发建设的江阳水电站在自然保护核心区内，有7亿立方米防洪库容。按照《自然保护区条例》，需要拆除这7亿立方米防洪库容，可人的生命财产安全如何保证？所以，江阳水电站拆与不拆至今仍未有定论。”多次参与小水电生态环境整治调研的湖南水利厅副厅长陈绍金认为，“按照《防洪法》《水资源管理法》建设的具有防洪、灌溉功能的小型水电站必须保留下来，因为《防洪法》高于《自然保护区条例》。”
据记者了解，自然保护区内具有综合功能且手续齐全的小型水电站总体数量还在统计中。受访者普遍认为，不能“一刀切”全部拆除，需要区别对待自然保护区内具有防洪、灌溉、饮水等综合利用功能的水利工程。
社评：谁来为小河断流负责？
齐抓共管，“三不管”；九龙治水，河断流。
1972年至2000年间，黄河几乎年年断流；如今，《长江经济带生态环境保护审计结果》披露，小水电过度开发致使333条河流出现不同程度断流，断流河段总长超过1000公里。长江、黄河南北对望，断流问题却同样突出。断流原因众多，大批小水电的建成投产是其中绕不开的因素，尤其是对长江经济带333条河流而言，水电站的存在更是其断流的直接原因。
我国小型水电站点多面广，散落在东西南北各大流域，特别是在南方丘陵地带，更是星罗棋布，很多电站首尾相接，犹如珍珠项链环绕群山。在电力短缺时期，个头不大的小水电曾为当地经济发展立过汗马功劳，但部分小水电正在对生态环境形成不小的负面影响，也是不争的事实。
“引流式”的小型水电站便是断流的主要“肇事者”。引流式水电站“截弯取直”——在河流上游建坝拦水、阻断河流，在下游数百米或者数公里远的地方建设发电厂房，河水从水坝直接经隧道进入发电厂房推动水轮机发电，原先的河道因此断流，由此导致的河道干涸，对沿河生态环境破坏力极大。
雪上加霜的是，小水电的“截弯取直”还被熟练运用于项目审批环节——仅长江经济带就有930座小型水电站“跳过”环评等审批环节，直接开工建设。毫无疑问，这是典型的“未批先建”，逾规更违法。
“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩。”小型水电站的运转并不复杂，但监管起来门道多、讲究多，没有准绳、规矩，小水电的环保无从谈起，而这恰是目前水电站环保监管工作的“短板”。
一方面，针对2002年《环评法》出台之前就已建成的小水电，现行的监管条文并无明确说法。《环评法》出台至今已有16年，一大批小水电的“遗老遗少”，仍然在依靠惯性“无证驾驶”，这类电站是否违规？如何处罚？监管部门无据可依。同时，在明令禁止的自然保护区划定后，竟然又“冒出”数十座水电站，而拆除与否却莫衷一是，原因在于《防洪法》、《环评法》互相“打架”，前者提出防洪需求优先，电站库容有防洪重任，拆不得；后者则明确要求自然保护区不准建水电站，必须拆。那么兼具防洪、灌溉、饮水等功能的水电站，还能否继续存留于自然保护区内？或许只有“新规矩、新准绳”才能回答这一问题。
另一方面，生态流量的相关规定也让水电站业主和监管部门感到无所适从。“该放多少生态流量？不放的话又该如何处罚？”从业主和监管部门的角度讲，这些标准都过于“模糊”，难以落地执行。最终，相关方因“进退失据”而无所作为，生态流量的问题随之变得无解，断流在所难免。
显而易见的是，各监管部门权责不清，甚至互相“踢皮球”，也是导致小水电“未批先建”、生态流量监管“无人值守”、流域整体生态环保监管成为“三不管”地带等一系列严重问题的根源。
如唐人杜荀鹤所言：“泾溪石险人兢慎，终岁不闻倾覆人。却是平流无石处，时时闻说有沉沦。”黄河断流涉及上下游9个省区，举国重视。在农、林、水、电等多个主管部门的通力协作之下，黄河断流问题得到了彻底解决。相比而言，小电站导致断流等生态问题自水电站诞生之日起就已存在，且“久治不愈”。这不是小水电“性本恶”所致，而是环保和监管意识不足、监管依据缺失、监管部门失位和整治手段软弱等深层次问题叠加造成。
“常制不可以待变化，一途不可以应万方，刻舟不可以索遗剑。”面对行业形势的日新月异，主管部门在监管理念、思路、方法上也要不断革新。在补齐小水电相关环保法律法规“短板”的同时，也要尽快订立适应新时代生态文明建设的“新规矩”。整治有清晰条文依据、监管有明确权责主体，小水电等能源领域的环保问题才会有迎刃而解的可能。
